原文按
针对社会保险行政执法和审判中的疑难法律问题，北京市高级法院行政庭成立课题组（课题执笔人李洋）进行了专项调研，对养老保险问题、工伤认定问题、社会保险费征收、稽核与支付，社会保险监督与查处等热点和难点问题进行了深入分析，梳理了现行的有关政策和各方观点，并提出了具体的法律适用意见，具有一定的借鉴意义，现予以转发。第一期刊发北京市2014年社会保险行政复议与行政诉讼概况及养老保险涉及的法律问题。第二期刊发工伤认定问题，第三期刊发社会保险费征收、稽核与支付问题，第四期刊发社会保险监督与查处问题，第五期刊发社会保险行政审判的疑难法律问题，敬请关注。
文/李洋
来源/微信公众号北京审判（beijingshenpan)
第一篇：北京市2014年社会保险行政复议与行政诉讼概况
一、2014年社会保险行政复议案件情况
2014年北京市人力资源和社会保障系统受理行政复议案件198件，与2013年（147件）相比增幅为35%。其中：
按照申请人分类：个人申请的144件，单位申请的54件。
按照被复议主体分类：市人力社保局被提起行政复议的案件19件。其中，接受国家人力社保部审查5件，接受市政府审查13件,其他1件。
市社保经办机构被提起行政复议的案件2件。
区县人力社保局被提起行政复议的案件163件。其中，接受市局审查113件，接受区县政府审查50件。
区社保经办机构被提起行政复议的案件14件。
按照案件类型分类：养老保险75件,占38%；工伤保险69件，占35%；劳动监察22件，占11%；其他类型32件,占16%。
案件审理结果：立案受理190件，不受理4件，协调处理4件。年审结184件（年结转44件）。复议结果维持具体行政行为132件（结转32件），复议维持率为72%；终止审查案件31件（结转10件），占17%；驳回申请17件（结转1件），占9%；撤消或责令履职案件4件（结转1件），占2%。
二、2014年社会保险行政诉讼案件情况
2014年北京法院审理劳动和社会保障类行政案件情况如下：一审收案227件（含立案庭裁定不予受理2件），比2013年上升16%；结案231件，其中判决维持17件、判决驳回诉求142件、判决撤销3件、判决履行法定职责1件、裁定驳回起诉32件、裁定撤诉36件。二审收案140件；结案141件，其中判决维持114件、裁定维持25件、裁定撤诉2件。一二审劳动和社会保障类行政案件占全部案件的4.5%。
社会保险一审行政案件中：按照诉讼原告分类，原告为个人的142件，原告为法人单位的85件；按照被诉主体分类，市局应诉24件，区县局应诉196件，区县经办机构应诉7件；按照案件类型分类，工伤保险案件127件，占56%；养老保险56件，占25%；劳动监察11件，占5%；其他类型案件33件，占14%。
三、社会保险行政争议特点
第一，行政争议案件总量增幅明显。2014年度全市人力社保系统发生行政争议案件共计425,同比增幅24%。是继2011年（由2010年327件下降到240件）案件数量大幅下降之后连续三年增幅明显。纵观案件总体情况，我市人力社保系统行政争议案件有两个快速增长期，第一次快速增长期间是2003年至2005年，分别为203件、318件、426件，此后案件数量保持在350余件上下，直至2011年大幅下降。第二个增长期从2012年开始，分别为304件、343件、425件。且近三年的行政诉讼案件数量已经超过行政复议案件数量。
第二，社会保险行政争议涉及领域广泛，社会保险案件所占比例较高。社会保险相关行政案件几乎涉及到劳动争议的所有领域和问题，受理的劳动和社会保障类行政案件案由集中于工伤认定、劳动监察及行政审批等。其中工伤认定类案件包括不服工伤认定通知及不服不予认定工伤通知；劳动监察类案件包括不服行政处罚决定及不服行政处理决定，涉及工资、社会保险、加班费的支付等问题；行政审批类案件包括退休审批、社会保险待遇稽核和支付等，纠纷的表现形式可谓多种多样。2014年行政争议案件类型仍以工伤、养老社会保险类案件为主，分别为196件和131件，占案件总量的46%和31%。其中诉讼案件中社会保险类案件占81%；行政复议案件中社会保险类案件占73%。区别是诉讼案件中，工伤认定案件多于养老保险案件，而复议案件中，养老保险案件又多于工伤认定案件。通过数据分析，可以得出两个结论，一是工伤认定类型案件，行政复议案件69件，行政应讼案件127件，当事人选择直接到法院诉讼的案件数量较其他类型要多；二是养老保险类型案件行政复议案件75件，行政应诉案件56件，通过行政复议程序化解了一定数量的养老保险类案件。
第三，政策性和专业技术性较强。《社会保险法》实施之前，由于我国目前对社会保障缺乏统一的专门立法，支撑社会保障制度的除个别由国务院制定的行政法规外，大多均为地方各级政府及其职能部门出台的规章、政策及大量的规范性文件。《社会保险法》实施后，法律适用和执行的新问题不断涌现，社会实践情况复杂多样，社会保险行政执法和行政审判具有很强的专业性和技术性。
第四，社会敏感性强，易激化矛盾。社会保障体系是社会的“安全阀”，但由于涉及劳动者的基本生活保障和切身利益，处理不当易激化矛盾，影响社会稳定。因此，该类案件的审理不仅要公正，而且要高效，特别要注重对弱势方合法权益的保护，否则极易引发申诉、上访等事件，成为社会不稳定的因素。
第五，案情错综复杂，审理难度大。社会保险相关行政案件，由于主体的多元化和争议内容的广泛性，不但涉及面广，而且历史遗留问题颇多，处理依据又普遍欠明晰，加之当事人之间对立情绪较大，对司法的处理仍难除置疑，因而导致这些争议处理起来难度很大。
第二篇：社会保险行政执法疑难法律问题
一、养老保险问题
（一）职工养老保险中断损失的赔偿问题
实践中，职工由于单位原因造成基本养老保险缴费中断，由于已超过法定的劳动年龄，无法通过要求单位补缴，保障其权益。在向法院提起诉讼要求单位赔偿时，法院以不在劳动争议的受理范围为由不予受理。
为保障职工的保险权益，我们梳理了现行的有关政策，分析了利弊并提出了建议。
1、现行政策
关于补缴基本养老保险费的有关规定，按照国家及本市的有关规定，单位和职工应按时足额缴纳职工养老保险费，由于单位原因造成的缴费中断，被保险人在国家规定的劳动年龄内，用人单位可以申请为其补缴。《社会保险法》实施以后，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳。
职工基本养老保险制度设计是当期收缴的基本养老保险费支付已退休人员的基本养老保险金，因此政策上规定单位和个人按时足额缴费，社保部门应做好当期养老保险费的征缴，确保应收尽收，做到收支平衡略有结余，以保证基本养老保险制度的可持续性、保障社保基金的安全。因此，为促进当期缴费，政策上规定了补缴时要加收系数或滞纳金，对于超过退休年龄的不再允许补缴。同时，为保障参保人的权益，明确了企业给被保险人享受基本养老保险待遇造成损失的，被保险人有权要求企业赔偿。
关于法院劳动争议受理范围的有关规定，在《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（一、二、三）中就社会保险方面受理案件的范围包括：（一）劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷；（二）劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失而发生争议的，人民法院应予受理。
综上所述，超过法定劳动年龄的职工，在发现其缴费存在中断后，行政方面无渠道补缴，法院也不受理此类要求单位赔偿的诉讼申请，职工的保险权益无法得到保障。
2、建议
本着非本人原因造成的缴费中断，应给予渠道保障职工权益的原则，提出以下两个方案：
方案一，行政部门放宽申请补缴的时间条件，单位发现职工存在缴费中断，即可申请为其补缴。此方案有两个弊端，第一是对于部分已享受按月养老保险的参保人，需停发其养老金，将其转入在职状态进行补缴补缴，补缴后待遇需重新计算养老金，操作复杂且不易实现。第二是不能促进当期缴费，对基金造成影响，不利于制度的可持续性。
方案二，法院受理此类诉讼，确定单位的责任后，由单位负责给予赔偿。此方案的难点是如何确定赔偿的金额，建议此类案件赔偿金的计算由养老保险行政部门，按照目前本市市民的平均余命结合养老金计算办法，向法院提供计算方法。
我们倾向于第二方案，因为此类情况与应受理情况（二）类似都是由于单位原因且社保无法补缴造成的参保人待遇损失。采取第二方案这样既保证了基金的安全，通过人力社保和法院沟通协调，也就决了法院受理后，赔偿金额无法确定，以至案件无法审理的问题。
（二）养老保险待遇亏空的赔偿问题
生活在市场经济社会的人们都知道，每月工资数额多一点儿，生活质量高一点儿，手头儿就可以宽松一点儿，过起日子来就轻松一点儿，这是一个人情大道理。但对于失去劳动能力，依靠养老金生活的人们，在退休之时希望自己的养老金数额高一点儿，但由于种种客观原因及当时政策的原因，造成了养老金数额未达到理想的数值，如果没有特殊的原因，一般也不会形成争议。但现实生活中，大千世界里总有那么一些特殊的事情发生，扰乱了人们的正常生活。
1、一个案例
2006年12月，王二退休了，开始领取每月1580.12元的养老金，本该进入一个新生活的时期，但王二心里不平衡，思前想后，上班时每月工资600元至7000元不等。甚至退休前一个月领取工资7500元。养老金怎么才每月1580.12元。从此王二踏上了投诉、行政复议、行政诉讼的诉累之路，至今已有8年、9场官司，问题也没有解决。
2009年12月，某区相关部门查实，王二自1993年6月至2006年10月在职期间，实际工资收入和实际缴费数额差分别为每月429.90元至4500元不等。王二自认为找到了原因，申请相关部门补缴。相关部门依政策于2010年9月为其办理了补缴手续且养老金数额重新核算。2011年1月相关部门为其补缴了2006年1月至11月的保险补差19113.60元，且支付王二养老金差额3239元，王二的养老金每月增加了64.78元。从此王二的养老金（不计年增长数）为1644.90元，但相关部门测算，如果王二自1993年6月至2005年12月每月缴费基数都为实际工资收入数额，王二的养老金应为2582.12元。现形成了养老金差额为937.22元/月。
王二，1951年11月生人，按现行的非农业人口人身赔偿的办法：60周岁以下的按20年计算，60周岁以上，超一岁减一年计算；75周岁以上的，赔偿5年计算。那么王二在2009年9月时58周岁，不足60周岁，赔偿20年为224932.80元。
2、解决的情况
在8年的时间里，王二几乎跑遍了全市的相关部门，市高级人民法院责成当地法院协调解决此事，王二要的数额为30万元，而王二原单位是10万元多一分不出，被迫搁浅。王二在2007年至2009年间，先后两次到法院起诉，依据《北京市基本养老保险规定》（市政府183号令）第三十条内容，要求原用人单位赔偿，但均未果。
3、现行政策的无奈
王二自1993年6月到2006年10月，实际工资收入与实际缴费基数之间形成了一定数额的差额，这是一个事实；且由此影响了王二每月937.22元的待遇差，这也是事实。相关部门依据（2007年2月8日京劳社养发【2007】21号）《关于贯彻实施<北京市基本养老保险规定>有关问题的具体办法》的相关内容，使王二的养老保险金数额提高了64.78元/月，但问题没有最终解决。且依据183号令第三十条的相关内容民事赔偿的程序走不通。
4、解决问题的设定
王二的事情情节简单，但解决此类问题又很棘手。目前，民事赔偿的司法程序走不通，补缴2005年12月以前的又不符合相关政策。类似王二的一群人被困在了一个大院里。本着任何事情宜“疏”不宜“堵”的大原则，笔者有一个大胆的设定：依据183号令第三十条的内容，由相关部门出台《细则》。《细则》中应载明：仲裁部门负责赔偿解决事宜；社保经办机构负责缴费基数的稽核（时限应为当事人知道批准退休之日起三个月内进行投诉）；养老保险行政部门负责养老金差额核定。
如此操作可以圆满解决王二等人群的问题，也可以使相关政策贯彻实施，执行中不走样，保护了用人单位和缴费人的共同利益，王二等人的养老保险待遇亏空亦得赔偿。
二、工伤认定问题
（一）因工外出期间的工伤认定
职工因工外出期间受到伤害的工伤认定案件涉及面广泛，适用法律法规难以掌握，调查取证缺乏现场，现结合工伤认定工作实践，针对上述问题进行浅析并提出对策。
1、法律适用的难点与对策
在处理因工外出受伤的工伤认定实践中，出现了一些边界条件模糊不清的情况，下面以典型案例来说明难点。案例：魏某是北京亚胜置业有限公司员工，在公司担任总工程师职务。2013年8月，公司安排他到辽宁省绥中县滨海经济开发区海天翼工地出差，督促工程进度。2013年10月11日21点左右，魏某加班后乘坐公司安排的一辆蓝色两厢奥拓轿车，从工地前往住宿处。途中与行驶在前面的另一辆公司的白色福特牌SUV车辆相撞，造成魏某受伤。事后双方均未报交通事故。魏某受伤后先后送往绥中县西甸子医院、秦皇岛市工人医院、秦皇岛市第一医院，被诊断为下颌骨多发骨折、右侧上颌骨、颧骨骨折、头面部多发软组织裂伤（已缝合）、额骨骨折、T12L1椎体骨折。2014年9月23日魏某向单位所在地通州区工伤科提出工伤认定申请。
本案的焦点就在于对《工伤保险条例》相关规定中“因工外出期间”的解释。《条例》第十四条规定职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的。北京市高级人民法院《关于审理工伤认定行政案件若干问题的意见》（京高法发【2007】112号）第八条指出，关于“因工外出期间”，职工因工作原因在工作场所以外从事与职务有关的活动的时间应认定为“因工外出期间”，但不包括外出游览、娱乐、购物等非工作原因的时间；对于用人单位长期外派到外地工作的职工遭受事故伤害的，工伤认定时不应直接适用“因工外出期间”的规定。2013年4月25日发布的《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发[2013]34号），第一条规定“《工伤保险条例》第十四条第（五）项规定的‘因工外出期间’的认定，应当考虑职工外出是否属于用人单位指派的因工作外出，遭受的事故伤害是否因工作原因所致。”
因此，若本案中魏某属于“因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的”，则应当按照《条例》第十四条第（五）项规定处理；若本案中魏某属于“用人单位长期外派到外地工作的职工遭受事故伤害的”，则应当按照《条例》第十四条第（六）项规定处理，即魏某需要按照北京市实施《工伤保险条例》若干规定，提交公安机关交通管理部门出具的道路交通事故相关文书，我科室则无法受理此案件；另有观点认为，魏某的情况属于《条例》第十四条第（一）项规定的情形，应当受理并认定为工伤。鉴于以上讨论，建议完善工伤认定法规，或出台相关行政解释，对“因工外出”与“长期外派”的区别作出进一步说明。
2、调查取证的难点与对策
“因工外出期间”的工伤认定须同时满足3个事实要素即有伤害结果发生、时间是因工外出期间、原因是工作。这3个要素前后呼应、连贯一致的构成了连续统一的事实链条。因此工伤认定在依照法定程序对事故伤害进行甄别时，在申请人所提供的材料不能得出准确结论的情况下，须对事故进行实地核查。但是在对较复杂的案件进行调查核实中，常常遇到一些困难。案例：2014年8月王某被单位派遣到天津蓟县从事销售工作，单位租赁有一套房屋作为王某的宿舍，并常在客厅中召开每日例会。28日上午11点，王某和员工薛某回到宿舍，12点40分左右王某上厕所，滑倒在洗手间里，同时刚回到宿舍的杨某听到声音赶过去看，见王某捂着胸口，杨某赶紧叫同事薛某帮忙，这时杨某发现王某浑身冒汗。两人把王某扶进房里躺在床上，王某突然呕吐,拨打120救护车来后，同事帮助医生把王某抬上救护车，送到天津蓟县人民医院，在医院抢救了28分钟，医生宣布抢救无效，已临床死亡。2014年9月26日王某的用人单位向所在地通州区工伤科提出工伤认定申请。根据《条例》第十七条的规定，用人单位在工伤事故发生后30日内，个人在一年之内，都可以向社会保险行政部门提出申请。这条规定的本意是给用人单位和个人足够的提出申请的时间，但却给工伤认定带来困难。第一现场可能已不存在，甚至相关证人也无从问询，以本案为例，提出申请日期距事故发生日期已近二十天，给我科室受理此案件后查清事实真相造成一定困难。同时，在该调查过程中需要用人单位和事发当地相关部门的协助，虽然《工伤认定办法》第十二条明确规定了在工伤行政部门进行调查时，有关单位和个人有予以协助的义务，但由于没有具体操作细则，往往难以取得良好效果。加之用人单位参保后考虑到赔付责任，往往倾向于举证职工受伤为工伤。上述因素也为调查取证带来一定的难度。因此，建议在《工伤保险条例》中增加相关规定，凡重大工伤事故，应要求用人单位在事故发生后第一时间（如24小时内）向社会保险行政部门报告，社会保险行政部门应及时对事实及证人进行调查，以保证工伤认定的客观、准确。
3、结论
综上所述，针对“因工外出期间”工伤认定案件中的法律适用难点，我们建议进一步细化法律规定，同时希望高法给出指导意见统一观点；针对调查取证难点，我们建议建立工伤报告制度。
（二）“因伤致病”的工伤认定
随着工伤保险相关法律政策的普及和工伤保险实践工作的深入开展，社会大众对工伤保险工作的关注度得以大幅提高。而这种关注，更多的聚焦在待遇的享受。立法上对工伤职工待遇的保障力度，是其他部门法律所不能企及的。工伤待遇实现的重要法定条件就是被认定为工伤。法律的意义在于实施，法律实施的过程就是法律解释和适用的过程。社会大众的关注，直观的体现就是对具体个案有不同的理解、对具体个案结果有不同的意见。现阶段这种“不同”分歧的一个聚焦点就是“因伤致病”工伤认定。通过探讨，工伤认定行政部门、司法部门就该聚焦点形成统一意见，意义重大。
1、一个典型案例
（1）案件基本情况
某报社提出工伤认定申请称：其报社编辑史某，于2013年1月24日下午16点左右，在该报社办公室审稿（审大样），当翻阅了一部分时，发现有的地方需要改动，就去拿笔，由于笔筒在桌子右上角，伸手没够着，这时挪了一下屁股又去够，笔拿到手下坐时坐偏了，椅子（折叠椅）倒了，史某摔倒在地上，后脑勺碰到了右后面的桌子上，顿时头晕，同事拨打120救护车，把史某送到医院急救，经医院诊断为：脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症。
行政部门调查核实情况：史某家属拨打120呼救（非其同事），救护车到达救治现场时，史某神志清楚、血压为BP203/134mmHg，未诉有摔伤过程；医院《抢救室急诊记录》载明“患者近日来劳累后于入抢救室前17小时开始出现头痛，伴有右侧肢体活动不利，家属呼救救护车送至我院急诊神经科，当时测血压203/134mmhg，查头颅CT示：提示脑干出血约3ml。体格检查：患者神志清楚，语言不利，查体合作。皮肤、粘膜检查无皮疹，无出血，无黄染。CT片显示头颅形状、大小未见异常，颅骨结构完整”；诊断为脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症。
（2）各方观点
各方观点存在分歧的焦点是：“脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症”是否由摔伤导致
职工家属及单位认为：史某系摔伤导致“脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症”。理由是：医院《抢救室急诊记录》中的原始记载是史某家属主诉的，是史某家属不了解情况时说的；史某当时未自诉自己的情况，治疗一段时间后，史某回忆起是在单位办公室伸手拿笔时不慎摔倒的；史某同事称，其在接受行政部门调查时说的是“其用史某的手机通知史某家属后呼救120的”，是自己记错了；史某家属称，其向专家咨询过，说是可以由摔伤导致“脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症”。
行政部门认为：史某家属及单位没有提交史某“伤”的诊断，史某的情况不符合法定的工伤情形或视同情形。理由是：《北京市实施工伤保险条例若干规定》第十六条明确：工伤职工认为工伤直接导致其他疾病的，应提供工伤医疗机构出具的工伤直接导致疾病的诊断证明书。史某家属及单位未提供“摔伤导致‘脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症’”诊断证明；经行政部门到相关医疗机构调查核实，史某的诊断就是“脑干出血、高血压病3级、高脂血症、低钾血症”，不涉及伤；急救抢救记录、《抢救室急诊记录》真实有效，没有伤的记载或相关诊断。
2、“因伤致病”工伤认定的逻辑点
（1）《工伤保险条例》保障的范围
疾病不是工伤类法律政策的一般保障范围，而是例外型保障，是由工伤保险条例明确规定的。可以从工伤保险条例的立法中看出这一点。该条例开篇名义，在总则章节以第一条形式明确：为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，……，制定本条例。该条例工伤认定章节，第十四条第四项、第十五条第一项明确规定，“患职业病的”是应当认定为工伤的情形，“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”是视同工伤的情形。除上述两项之外，认定为工伤或视同工伤的其他情形不涉及疾病的描述。
（2）“因伤致病”应纳入工伤保障
实践中，存在职工遭受事故伤害导致疾病的情况。比如，职工因工作腰部遭受伤害，腰部软组织挫伤并导致腰椎某间盘突出；职工因工作右膝关节、韧带损伤导致创伤性关节炎，等等。这些出于工作因伤导致的疾病，应该纳入工伤保障的范畴。这一点上，各方认识没有分歧。
（3）“因伤致病”判定逻辑
“因伤致病”逻辑关系，理解起来很简单。就是伤害和疾病，因果关系明确，前为因、后为果。也可以这么理解，从原因力方面分析，伤害对疾病结果的发生起到了关键的或重要的作用。这里有三个要素点：伤、疾病和作用力。要进行“因伤致病”的逻辑判定，“伤”“病”这两个要素就必须明确，缺一不可。有“伤”没“病”进行该判定无必要，有“病”无“伤”进行该判断也不可行。
谁来判定？伤、疾病和作用力，这三个要素谁来明确？从社会分工和能力要求上看，是医疗机构；从实践中看，也应该是医疗机构。工伤保险行政机关、司法机关，既无该方面的机构职能、也无该方面的职业能力。
怎么判定？有资质的医疗机构从业人员，遵循医学知识、临床实践及其认为合理的判定准则等，明确三要素、进行“因伤致病”逻辑判定。需要注意的是，工伤认定中的“因伤致病”逻辑判定，是对具体个案、具体情形的判定，有很强的针对性，不是泛泛的类型性的概率统计分析。判定的过程可能要考虑各种原因力，但判定的结果必须明确。
判定形式？诊断，是医疗机构判定结果的有效途径。实践中，医疗机构多数在诊断结论上注明“盖章有效”。诊断证明书或医疗机构出具的其他有关诊断的文书材料，只要有医疗机构签章，均为出具诊断的有效形式。但不论怎样的有效判定形式，若判定为“因伤致病”的，内容上都必须是“伤导致疾病”。这是《北京市实施工伤保险条例若干规定》第十六条明确规定的。
谁来提交？职工提交相关“因伤致病”诊断是法定的，也是合理的。诊断类材料由工伤认定申请人提交、“因伤致病”诊断由职工提交，是条例和北京市政府规章明确的。实践中，职工到医疗机构就诊，形成医患关系，患者有权利索取诊断、医疗机构有义务出具，且二者在诊治过程中已经沟通、相对熟知，具备了后续沟通的基础，也易于“因伤致病”诊断的出具。而工伤行政机关到医疗机构调查核实时，除了不予配合、无人接待，医疗机构对个案的“伤”“病”因果关系不予判断、大多只谈类型性的医学知识，意义上大多只是程序上的尽职调查。
3、结论
工伤行政部门在进行“因伤致病”工伤认定中，工伤认定申请人应提交“因伤致病”诊断，工伤行政部门应在工伤认定中予以确认；申请人未提供的，工伤行政部门到医疗机构调查核实，医疗机构确认没有其他诊断或者没有新的诊断的，工伤行政部门不予支持工伤认定申请人的“因伤致病”主张。
在心脑血管等疾病高发的时下，“因伤致病”工伤认定，既关乎职工利益、用人单位权益，也关乎基金安全和社会公平正义。严格执行法律的相关规定，以同一把“尺子”进行裁量，不因单位而异、不以职工不同，保障到位、但不越位，通过扎实的法律实践维护法律威严。
（三）工伤认定时效的计算
1、一个典型案例
2011年11月27日葛某受伤，造成左胫腓骨粉碎性骨折。2012年7月3日葛某向朝阳区人保局咨询工伤申请事宜，在《个人工伤咨询登记表》上予以登记。2012年7月10日葛某向朝阳区仲裁委申诉，请求确认与北京某科技公司存在劳动关系，2012年11月14日朝阳区仲裁委作出京朝劳仲字[2012]第09018号《裁决书》，确认葛某与该公司2006年7月10日至2012年9月1日期间存在劳动关系，该《裁决书》已生效。后葛某多次前往朝阳区人保局提出工伤认定申请，并填写《工伤认定申请表》。朝阳区人保局工作人员未予收取。2013年6月18日，朝阳区人保局向天坛医院开具《说明》，说明葛某已向该局申报工伤，要求天坛医院给葛某补办初诊诊断证明，2013年6月19日天坛医院为葛某补开了诊断证明2013年7月10日葛某向朝阳区人保局提交工伤认定申请表等材料，该局收取了葛某的工伤认定材料，并与当日给葛某出具了《工伤认定申请材料接受凭证》。2013年7月12日朝阳区人保局作出《工伤认定申请不予受理决定书》。葛某不服，向北京市人力资源和社会保障局申请行政复议。复议机关与2013年10月25日作出京人社复决字[2013]48号《行政复议决定书》，维持了朝阳区人保局的不予受理决定。
2、当事人主张
葛某认为：其2011年11月27日受伤。多次去朝阳人保局申请工伤认定，该局给予了工伤认定申请表，并告知暂时不要填写日期，本人多次填写修改后，该局又以种种理由多次不受理。本人住院期间第49天就到该局，被告知等确认劳动关系或者取了钢板再来申请工伤认定，现在来的太早，后来又告知超期，正是由于朝阳人保局玩忽职守造成了本人工伤认定申请超期，请求法院撤销《工伤认定申请不予受理决定书》。
朝阳人保局认为：《工伤保险条例》第十七条规定了受伤职工应该在事故发生之日或被诊断、鉴定为职业病之日1年内提出工伤认定申请。第十八条规定了提出工伤认定申请应该提交的材料。也就是说，我局受理工伤认定的条件是受伤职工应该在规定的1年时限内提交上述完整的材料。葛某受伤的时间是2011年11月27日，即应该在2011年11月27日至2012年11月26日之间提交完整的工伤认定材料。2012年7月3日葛某曾到我局咨询过工伤认定的相关问题，但是并未提交任何资料。根据2013年7月10日葛某提交的仲裁裁决书，其向朝阳区仲裁委申请确认劳动关系的时间是2012年7月10日，距离2012年11月26日尚有140天。朝阳区仲裁委裁决日期为2012年11月14日。依照《北京市实施〈工伤保险条例〉若干规定》第9条的规定，如果是确认劳动关系的仲裁、诉讼时间可以在工伤认定申请1年时限内扣除。本案中，扣除上述确认劳动关系仲裁的时间，葛某应该在2013年4月2日前向我局提出申请。而葛某提交工伤认定申请材料的时间是2013年7月10日，显然已经超出法定时限。综上所述，我局作出的工伤认定不予受理决定书事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。
3、复议机关意见
复议机关认为：根据《工伤保险条例》第五条第二款的规定，朝阳区人保局负有对本辖区内出现的工伤事件进行调查并作出认定的职权。该条例第十七条第二款规定，用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。《北京市实施〈工伤保险条例〉若干规定》第九条规定，因确认劳动关系发生争议影响工伤认定的，应当在申请工伤认定前依法解决劳动争议。解决劳动争议的时间，不计算在工伤认定申请时限内。葛某自伤害发生之日起至向朝阳区人保局申请工伤认定之日，扣除解决劳动关系争议的时间，已超过1年的申请时限，故朝阳区人保局作出不予受理的决定并无不妥。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人朝阳区人保局作出的具体行政行为。
4、司法裁判意见
法院认为：依据《工伤保险条例》的规定，县级以上地方各级人民府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作.故本案朝阳人保局作为社会保险行政部门对其辖区内企业职工的工伤认定申请具有审查并决定是否受理的职责.
对于工伤认定申请杈利的行使，依据《工伤保险条例》第十七条第二款规定，用人单位未提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。法院认为，提出工伤认定申请系行政法规赋予工伤职工或其近亲属的一项法定杈利，不应以提交材料齐全作为认定申请人提出申请的标准，亦不应以朝阳人保局未收取工伤认定申请材料而否认行政相对人该项权利的行使。本案中，朝阳人保局主张葛某于2013年7月10日始向该局提出工伤认定申请，但葛某提交的《说明》能够证明，葛某于2013年6月18日为朝阳人保局向天坛医院开具《说明》，确认葛某已向该局申报工伤，要求天坛医院为其开具初诊诊断证明，因此能够认定葛某已于2013年6月18曰以前向朝阳人保局提出了工伤认定申请，朝阳人保局的所述主张缺乏充足的事实依据，其作出的不予受理决定认定事实不清，亦不符合《工伤保险条例》保障劳动者依法获取工伤保障的立法本意，并未体现最大限度保护劳动者权益的基本原则.并且，庭审中查明葛某受伤后及收到仲裁裁决后曾多次到朝阳人保局处提交工伤认定申请材料并表示提出工伤认定申请，因此应视为葛某已在法定期限内向朝阳人保局多次提出过工伤认定申请，该局关于葛某提出申请已超过一年的申请时限的主张不能成立，法院不予支持。
另，朝阳人保局关于劳动者必须提交工伤认定申请表等多种材料方可收取其提交的材料进而决定是否受理的主张，法院认为提交材料齐备应为朝阳人保局受理工伤认定申请的条件，而非工伤职工提出认定申请的认定条件，朝阳人保局的所述主张没有法律依据，法院不予支持。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目之规定，撤销被告北京市朝阳区人力资源和社会保障局于2013年7月12日作出的京朝人社工不受字[2013]第0013279号《工伤认定申请不子受理决定书》；责令被告北京市朝阳区人力资源和社会保障局于本判决生效后二十日内对原告葛某提出的申请重新进行处理。
5、案件评析
此案在复议、诉讼过程中，出现了两种结果。复议机关做为上级业务指导机关，对案件进行了合法性审查，朝阳人保局在本案中法律适用（实体）并无不妥，故对朝阳人保局作出的行政行为予以维持。
法院对本案进行了合法性和合理性双重审查。葛某、朝阳人保局在案件审理期间，均对于各自主张提交相关证据予以证明。经法院审理查明，朝阳人保局在前期接收葛某认定工伤材料过程中，确有瑕疵；对于法律条文的理解也存在偏差。
综上，我们倾向于法院判决所述内容。人保局作为与百姓密切相关的行政机关之一，在作出具体行政行为时，要坚持以最大限度保护劳动者权益为基本原则，即要合法又要合理。行政机关要积极履行法定职责，而非不履行、拖延履行或者消极被动的履行法定职责。
三、社会保险费征收、稽核与支付问题
（一）社会保险费补缴问题
《社会保险法》第十二条规定：职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。目前稽核工作中出现的一个棘手的问题是无法确定投诉补缴社会保险费的个人要求补缴年度的上一年月平均工资，导致补缴基数不能确定。
由于个人的缴费基数，无论是正常缴纳时的基数还是补缴的基数都直接关系到个人领取社会保险待遇的水平，因此是补缴工作中非常核心的一个问题，在补缴基数不能确定时很难完成补缴工作。而我市目前对于这个问题没有明确的规定，如何解决这个问题成为了稽核工作中一个重要的课题。
1、基本案情
投诉人张某，男，48岁，于2014年5月持法院判决其与A单位在1996年12月至1997年12月存在劳动关系的判决到朝阳社保中心要求A单位补缴1996年12月至1997年12月的社会保险费。在调查过程中，单位无法提供财务凭证和工资发放情况，主要原因是会计法上明确规定此类会计凭证保留15年后可以依法销毁，由于投诉人与单位双方均无法提供该时间段的工资发放材料，因此无法核定投诉人该时间段的社会保险基数。依据《关于贯彻执行<社会保险稽核办法>的几个具体问题的补充通知》（京劳社保发[2006]48号）第二条第一款的规定，朝阳终止该案件的办理并向投诉人出具了《个人告知书》。后投诉人到北京市朝阳区人民法院申请了行政诉讼，
这个案件提出的主要问题是对于个人投诉要求补缴社会保险费无法确定缴费基数的应当如何处理？
2、对于无法确定上一年度月平均工资的职工，确定缴费基数的相关规定
关于社会保险费缴费基数的确定，北京市目前主要执行《北京市基本养老保险规定》(183号令)及其配套文件的规定。《北京市基本养老保险规定》（183号令）第十二条：城镇职工以本人上一年度月平均工资为缴费工资基数，按照8%的比例缴纳基本养老保险费，全额计入个人账户。缴费工资基数低于本市上一年度职工月平均工资60%的，以本市上一年度职工月平均工资的60%作为缴费工资基数；超过本市上一年度职工月平均工资300%的部分，不计入缴费工资基数，不作为计发基本养老金的基数。但是对于无法确定上一年度月平均工资的职工，如何确定缴费基数，《北京市基本养老保险规定》（183号令）没有给予明确的规定。
（1）现行部门规章的规定
人力资源和社会保障部令第20号令《社会保险费申报缴纳管理规定》（2013年11月1日起施行）第8条：用人单位应当自用工之日起30日内为期职工申请办理社会保险登记并申报缴纳社会保险费。未办理社会保险登记的，由社会保险经办机构核定其应当缴纳的社会保险费。用人单位未按照规定申报应缴纳的社会保险费数额的，社会保险经办机构暂按该单位上月缴纳数额的110%确定应缴数额；没有上月缴费数额的，社会保险经办机构暂按该单位的经营状况、职工人数、当地上年度职工平均工资等有关情况确定应缴数额。用人单位补办申报手续后，由社会保险经办机构按照规定结算。
（2）现行北京市政府规章的规定
医疗保险：北京市医疗保险规定（158号令）第10条（2001年4月起施行）。第10条第4款：无法确定职工本人上一年月平均工资的，以上一年本市职工月平均工资为缴费工资基数，缴纳基本医疗保险费。
生育保险：北京市企业职工生育保险规定（154号令）第7条（2005年7月起施行）。第7条第3款“...本人上一年月平均工资无法确定的，按照上一年本市职工月平均工资计算。”
（3）已废止的相关规定
对于无法确定上一年度月平均工资的职工，其缴费基数如何确定的问题，以下文件进行过相关规定：
第一，北京市政府规章的规定。关于贯彻实施《北京市企业城镇劳动者养老保险规定》（北京市人民政府令1996年第1号）有关问题的通知（京劳险发[1996]87号）第3条（实施期间1996.4-1998.6），其中第三点：用人单位和被保险人在缴纳基本养老保险费时，无法确定上一年工资总额的，以上一年本市职工月平均工资为基数按规定的比例缴纳基本养老保险费；《北京市企业城镇劳动动者养老保险规定》（1998年2号令）第20条（实施期间1998.7-2006.12），第20条第4款被保险人无法确定本人上一年月平均工资的，以上一年本市职工月平均工资为基数缴纳基本养老保险费；
第二，北京市人力资源和社会保障局规范性法律文件的规定。关于对间断缴纳基本养老保险费等有关问题的处理办法（京劳社养发[2002]206）第3条（实行期间2003.1-2009.2），其中第三点规定“...无法提供有效工资收入凭证的，以相应缴费年度上一年本市职工平均工资为基数...”。
3、目前法院以及各部门的不同观点以及利弊分析
由于在处理个人投诉案件中，缴费基数无法确定的案件非常棘手，一方面投诉人即职工个人要求补缴，另一方面对于缴费基数各方均不能提供必要的证据和资料，导致稽核部门无法将案件进行下去，虽然《关于贯彻执行<社会保险稽核办法>的几个具体问题的补充通知》（京劳社保发[2006]48号）规定了对于举报人和被举报单位均无法提供必要的证据和资料的（包括工资收入、单位主体变更后权利义务承受关系、举报人身份证明、劳动关系等）稽核终止。但是没有得到部分法院的支持。
无法确定上一年度月平均工资的职工，确定缴费基数的办法，大约有如下几个观点：
观点一：依照程序从新，实体从旧的法理原则，适用补缴期间实施的确定基数的规定。即投诉人如要求补缴1996年4月至2009年2月期间的社会保险，如无法确定本人上一年度月平均工资，依据关于贯彻实施《北京市企业城镇劳动者养老保险规定》（北京市人民政府令1996年第1号）有关问题的通知（京劳险发[1996]87号）、《北京市企业城镇劳动动者养老保险规定》（1998年2号令）以及关于对间断缴纳基本养老保险费等有关问题的处理办法（京劳社养发[2002]206）等文件，以上一年本市职工月平均工资为缴费工资基数。
观点二：对于无法确定本人上一年度月平均工资的投诉补缴，原则上以上一年度本市职工月平均工资为缴费基数，但应同时考虑用人单位经营状况以及职工人数。
观点三：对于无法确定本人上一年度月平均工资的投诉补缴，均以上一年本市职工月平均工资为缴费工资基数。
观点四：对于无法确定本人上一年度月平均工资的投诉补缴，除上一年度本市职工月平均工资外，还应当考虑到投诉职工的工资水平，同单位同岗位其他职工的缴费基数，整个企业职工的工资水平，如明显高于上一年度本市职工月平均工资，应当用高于上一年度本市职工月平均工资的数额作为补缴基数。
观点五：对于无法确定本人上一年度月平均工资的投诉补缴，可以适用当年社保基数下限为职工补缴。
第一种观点是法院依据法律适用的原则提出的观点，如果这种观点被采纳，那么在实践工作中只要投诉时间段为1996年4月至2009年2月，那么就可以适用相关规定：对于无法确定本人上一年度月平均工资的投诉补缴，均以上一年本市职工月平均工资为缴费工资基数。
第二种观点是依据《社会保险费申报缴纳管理规定》提出的观点，该条款中提出确定缴费基数有3个基本因素：该单位经营状况、职工人数、当地上年度职工平均工资。以上三个因素中只有当地上年度职工平均工资是确定的，单位经营状况是复杂的评价体系，职工人数与投诉补缴个人没有明确的关系，只有单位整体补缴时应当重点考虑。因此在确定个人缴费基数时应以当地上年度职工平均工资为主，适当考虑其他因素。
第三种观点的主要理由有四个：1.现行的规定中《社会保险费申报缴纳管理规定》提出的因素有三个该单位经营状况、职工人数、当地上年度职工平均工资，只有当地上年度职工平均工资是确定的；2.现行的我市医疗保险和生育保险均明确规定无法确定上一年度月平均工资的职工，以上一年本市职工月平均工资为缴费工资基数，按照五险统一征收的原则，应当一致；3我市已经废止的规定也都是规定无法确定上一年度月平均工资的职工，以上一年本市职工月平均工资为缴费工资基数。4.如此规定简单易行，在实践中不易出现异议。但是这种观点的不足之处在于，对于工资高于上一年度的本市社平工资的投诉人，将会出现不公平，也有可能间接的使企业迨于为高工资的职工申报社会保险。
第四种观点是对于第三种观点的修正，即要考虑投诉职工的个人应当适当的工资水平，以及整个企业的工资水平，避免出现对于投诉人的不公平，也要适当的增加用人单位不为职工申报社会保险的违法成本。但是这种观点的不足在于：其一，加大了个案的自由处理裁量的权利，容易出现争议；其二，整个企业的工资水平很难确定，现代企业用工比较复杂，工资水平差距比较大，即便是同一岗位工资水平也各不相同，作为参考依据确定比较复杂。
第五种观点是部分远郊区县提出的观点，因为远郊区县的工资水平较低，对于劳动关系明确，不能提供上一年月平均工资的，他们认为既然有劳动关系，那么至少要缴纳最低数额的保险。这种观点理由非常明确，但只对于工资水平较低的地区相对适用。
4、关于无法确定本人工资的个人投诉补缴社会保险费的建议
综合各方观点以及在实践工作中的情况，我们提出如下建议：
（1）根据投诉期间不同予以不同的依据进行处理
第一，对于在有相关规定的年度内的补缴（1996年4月至2009年2月），如上一年月平均工资无法确定，依照实体从旧，程序从新的原则，按照上述文件规定均以上一年本市职工月平均工资为缴费工资基数。但是对于是否可以这样适用已废止的法律文件，由于目前没有具体案例，不知能否得到法院系统的支持。
第二，对于没有明确规定期间的投诉补缴案件，建议政策部门尽快建立以上一年本市职工月平均工资为主要参考标准，同时适当考虑其他因素确定缴费基数的制度。
（2）将《社会保险费申报缴纳管理规定》的规定适用于解决个人投诉补缴案件
将《社会保险费申报缴纳管理规定》（人社部20号令）（2013年11月1日起施行）第8条适用于解决个人投诉补缴案件，2013年11月1日后投诉的案件，不论要求补缴的年度为2013年11月1日以前还是2013年11月1日以后，在要求补缴年度的个人上一年月平均工资无法确定的情况，均按照第8条的规定，以当地上年度职工平均工资为主，适当考虑其他因素确定缴费。
（二）先行支付问题
1、现行《社会保险法》关于先行支付制度的相关规定
2011年7月1日起开始施行的《社会保险法》规定了三种先行支付的情形，主要包括在以下几个方面：一是在《社会保险法》第三十条第二款规定：“医疗费用依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付。基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”；二是在第四十一条第一款规定：“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”；三是在第四十二条规定：“由于第三人的原因造成工伤，第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的，由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。”同时在《社会保险法》对于先行支付制度的实施条件也做了相应的规定，但是比较具有原则性不能够进行具体的操作对于实施中的问题也没有作出一个应有的规避方式的考量。
2、《社会保险法》中先行支付制度存在的问题
尽管《社会保险法》以及《社会保险基金先行支付暂行办法》对先行支付适用及操作做了一些规定，在一定程度上也体现了以人为本的立法思想，但是，在现实中由于缺少具体详细的操作指引，施行的过程中还是会存在一些漏洞和不足。近年工伤报销的总费用提升幅度较大；在新的工伤保险条例中，职工住院治疗工伤的伙食补助费，以及经医疗机构出具证明、报经办机构同意，工伤职工到统筹地区意外就医所需的交通、食宿费用也从工伤保险基金中支付；保障范围的扩大也在一定程度上增加了基金的支出；另外先行支付后，追偿困难的问题也极大地增加了基金风险。事实上，在涉及第三方责任的处理中，以交通事故为例，如果肇事方与受害方共同担责，但在交警或者法院的调解中没有将侵权损失的比例予以明晰，容易造成受害者重复受益，直接增加基金的负担与风险。
3、完善我国先行支付制度的措施
第一，积极构建工伤认定部门联动机制。对劳动关系不明确的工伤案件，必须尽快建立工伤认定职能部门、劳动监察机构、劳动仲裁机构横向联动机制，否则受伤害职工将会因为难以认定工伤而无法申请工伤保险基金先行支付的相关待遇，因此，必须尽快建立该项工作机制，以确保工伤认定工作运转顺畅。
第二，设立工伤保险先行支付基金进行专项核算。这一部分基金按照一定比例，由财政部门拨款、工伤保险基金、违法单位的赔偿和罚款等几部分共同构成，这样有利于明确先行支付的收入和支出，避免对先前的工伤保险基金过度使用；加强对违法单位的追缴力度，既保障基金的安全运作，又在最大程度上实现基金对未参保工伤劳动者的保障，真正体现以人为本的理念。另外，应根据统筹地区工伤保险参保情况、工伤发生率、工伤赔付率、意外事故发生和救济情况等，科学编制工伤保险基金预算。在确保工伤保险待遇正常给付的前提下，统筹安排先行支付资金，由于先行支付资金有一定的不可预测性，建议把先行支付所需资金纳入工伤保险储备金，并适当提高储备金提取比例；还应规范管理，根据法律规定和经办工作的实际，研究制定先行支付的条件、标准，严把先行支付关口，在出口上把好关。
第三，完善先行支付的相关制度。先行支付必须由受偿人向社会保险部门提出申请，劳动者在受伤后治疗的同时，向第三方或未缴纳保险费的用人单位要求支付有关费用，遭到拒绝后又转向社会保险行政部门申请先行支付，由此可见受害个人有两个对应的义务主体，那么究竟有谁来履行义务呢？在这里必须明确，社会保险行政部门承担的是垫付责任。因此，受害人必须提出申请，经批准后社会保险经办机构才能履行先行支付责任，同时，受害人的申请还意味着他让渡了对其义务主体的追偿权，在提出申请前已与第三人或未缴纳工伤保险费的用人单位达成协议，由于某种原因又向社会保险行政部门提出先行支付申请，申请人应当向社会保险行政部门说明，社会保险行政部门应当根据情况作出处理。如果未向社会保险行政部门说明，造成社会保险基金损失的，由申请人承担法律责任。对于向社会保险行政部门提出先行支付申请后，双方又达成的赔偿协议应认定为无效，但对于先行支付数额以外的事项和金额达成的协议应认定为有效，这也体现了保险法的补偿原则。
第四，明确被保险人的协助义务。必须向被保险人表明其向保险人提供行使代位求偿权的协助是一项法定义务。包括：被保险人应该尽可能地将与保险人对第三者的损害赔偿请求权有关的文件，提供给保险人，包括保险事故的发生时间、原因、性质、损失程度以及结果的材料等，还应当向保险人开具权益转让书，以证明保险人的法律地位，有助于确认赔偿时间和赔偿金额。此外，与保险事故的发生以及第三者责任有关的一切情况，被保险人都应当提供给保险人，以便保险人能够了解保险事故发生的整个原委，从而在代位求偿中处于有利的地位。除此之外，当发生保险代位求偿权的诉讼时，经保险人申请，被保险人亦有义务作出其他的协助，如应保险人要求出庭作证等，直接作为诉讼第三人参与代位求偿诉讼，在实践中，被保险人直接参与保险代位求偿诉讼有利于法院查明事实。如果由于被保险人的故意或者重大过失而违反协助义务，影响保险人代位求偿权的行使，可以根据我国《保险法》第61条第3款的规定，保险人可以在保险人代位求偿权受影响的范围内，扣减或请求被保险人返还相应的保险金。
第五，在社会保险行政部门应当设立专司先行支付和代位求偿职责的机构。我国目前社会保险制度比较复杂，包括征缴机构、社会保险经办机构、管理机构等，单独设立专门负责先行支付和代位求偿的机构，可以考虑在省、地市级设立，由律师和法律专业及社会保险管理部门等人员专职从事，主要职责有：依法向第三人发出限期支付医疗费、工伤医疗费用及向未缴纳工伤保险费的用人单位支付工伤待遇支付通知书。对未在限期内履行支付行为义务的单位，通知社会保险经办机构先行支付。先行支付后，向债务人发出限期缴纳通知书，期满不支付的依法向人民法院申请强制执行。受理先行支付申请，协调医疗保险和工伤保险等管理部门，做好参保人员工伤保险待遇和医疗保险待遇有机衔接，防止多头支出，也避免相互推诿的情况。
总的来说，社会保险中先行支付制度在当前的实际实施中确实存在很多漏洞和不完善之处，但令人欣慰的是先行支付制度在纷争之中毕竟得以确立，对于无数需要应急使用的社会被保险人来说，至少多了一道切实有效的法律制度保障。我们将期待我国的社会保险法能够进行完善的修改，期待社会保险中先行支付制度的能够在实施操作上更加细化，期待我国的社会保险法律不断完善。
（三）社会保险的执行
《社会保险法》赋予社会保险费征收机构针对欠费单位可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费的权利，这样可以有效地维护职工的合法权益，对这些违法单位的打击也有了更为强劲的手段。
针对用人单位未足额按时缴纳社会保险费的情况《社会保险法》第六十三条规定社会保险征收机构需采取以下方式：
1、查询存款账户
社会保险费征收机构责令用人单位限期缴纳或者补足，用人单位逾期仍未缴纳或者补足社会保险费的，征收机构可以向银行和其他金融机构查询用人单位的存款账户。
这种方式只能限定在通过对单位进行询问知道单位开户行及帐号的情况下才能查询。但是在实际工作中我们发现许多单位都在多家银行开户，当单位欠缴社会保险费时往往故意隐匿银行信息，或者提供的银行存款账户无余额，使得此项工作无法正常开展。
2、申请有关部门划拨社会保险费
经查询，用人单位在银行和其他金融机构的存款账户有余额的，社会保险费征收机构可以申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。
社保征收机构在向行政部门申请行政划拨的程序现在还没有统一规定，我们应制定全市统一的程序和文书，完善这项工作。
3、要求用人单位提供担保
此程序在《社会保险费申报缴纳管理规定》（部20号令）第二十一至二十三条有明确规定。经查询，用人单位在银行或其他金融机构的存款账户余额少于应缴社会保险费的，社会保险费征收机构可以就该账户余额申请县级以上有关行政部门作出划拨社会保险费的决定，并书面通知其开户银行或者其他金融机构划拨社会保险费。对剩余的社会保险费，征收机构可以要求该用人单位以抵押、质押的方式提供担保，签订延期缴费协议。用人单位在延期缴费协议规定的期限内未履行缴纳社会保险费义务的，征收机构可以根据延期缴费协议的规定，对用人单位用于担保的财产依法进行处置，以处置所得抵缴社会保险费。
对此项程序的落实需要完善对评估机构的选定工作，还应明确在何种情形下采取抵押或者质押。
4、申请人民法院扣押、查封、拍卖
用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院启动强制执行程序。人民法院经审查认为符合条件的，可以做出扣押、查封决定，将用人单位相当于应缴社会保险费的财产予以扣押、查封，拍卖，以拍卖所得抵缴社会保险费。同时在《社会保险费申报缴纳管理规定》（部20号令）第二十五、二十六条进行了明确规定。
向法院申请强制执行时需要提供的材料在《社会保险费申报缴纳管理规定》（部20号令）第二十六条进行了规定，其中第一款第六项规定需要提供“申请强制执行的用人单位财产情况”，在实际工作中，我们无法掌握欠费单位的财产情况。能够清还欠费的单位通过前期三个程序已经进行了清还，能够进行第四个程序的单位一般是不配合或者财产转移的单位，我们无法掌握其财产情况，就因为此原因就不能申请强制执行，将无法维护职工的权益。
建议修改此规定，用人单位未足额缴纳社会保险费且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院启动强制执行程序。人民法院在执行过程中根据实际情况对欠费单位采取相应的措施，使用人单位还清所欠的社会保险费。
四、社会保险监督与查处问题
（一）以欺诈、伪造材料等手段骗取社会保险的查处问题
为了维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，劳动保障监察机构依据《社会保险法》进行执法，在开展行政执法检查中遇到一些问题，这些问题影响着监察效能在监督社保法实施过程中的充分发挥。下面我们就《社会保险法》第八十七条、第八十八条在具体实施行政处罚过程中的关于处罚的主体、处罚基数的相关问题进行探讨，以期在行政执法中给大家以启发。
1、关于处罚的主体问题
2014年6月份，某区人民检察院在侦破一起国家工作人员受贿案件中发现刘某不符合因病提前退休的条件，却使用了虚假的病历材料在该区人力社保部门获取了因病丧失劳动能力提前退休的资格，并享受了社会保险待遇。劳动保障监察机构掌握此线索后立案进行了调查，经查：刘某办理劳动能力鉴定的档案材料中申报劳动能力鉴定的单位名称为A单位，A单位的法定代表人陈述，刘某不是他单位的职工，至于刘某是如何在他的单位办理提前退休的，他本人不清楚。他还陈述，他的单位之前有一个员工离职了，这件事应该是这个员工办理的，现在跟这个员工联系不上。经过核实，A单位申报的刘某的病历材料是一份虚假的病例。在对刘某的委托代理人也是刘某的妻子李某的调查中，李某陈述，刘某是他的丈夫，今年56岁，之前是一名享受社会保险补贴的"4050"人员,社会保险在户口所在地的街道社保所缴纳。刘某从2007年开始患有轻度心脏病和高血压，之后几年病情继续加重，因为身体原因一直没有找到工作，精神比较压抑，还患上轻度忧郁症，家中还有一个上大学的女儿，家中生活来源仅靠李某的退休费，生活拮据。2012年8月，李某在其居住的小区里认识了一名“热心”的大姐，这个大姐自称姓张，李某就称呼她“张姐”。聊天过程中，李某把自己家庭现状告诉了张姐，并把给刘某办理提前退休的想法告诉了张姐。张姐说，她有朋友可以帮助刘某办理提前退休，但需要花些钱。李某听了很高兴，在征得刘某的同意后，就请张姐帮忙给刘某办理提前退休，约定事成之后支付好处费25000元。过了几天，张姐和李某联系说，刘某的社会保险需要转到一家单位缴纳，经测算需要李某再交8600元社保费。李某表示同意。又过了几天，李某按照张姐的要求把刘某的身份证复印件、户口本复印件、存档卡、照片和8600元现金全部给了张姐。2013年9月份，张姐和李某联系说刘某的退休手续办好了，并约定了见面时间和地点。见面后，张姐交给了李某一张邮政储蓄卡，说这就是刘某的退休金银行卡。李某到银行查询，果然卡中有金额。在确信张姐已经把刘某的退休手续办好之后，李某把事前约定好的25000元好处费交给了张姐。之后，李某再也没有联系过张姐。李某不知道张姐是如何为刘某办理提前退休的手续的。
当劳动保障监察员向李某出示A单位为刘某申报的《劳动能力鉴定申请表》时，李某陈述她不知道A单位这个单位，申请表上本人意见栏中也不是她和刘某本人的签字。当劳动保障监察员向李某出示A单位为刘某申报的病历材料时，李某表示从来没有给过张姐刘某本人的病例，这份病例不是刘某的。
根据李某本人的陈述、A单位法定代表人的陈述以及收集的虚假病历材料、《劳动能力鉴定申请表》、《劳动能力鉴定结论通知书》等证据材料，区人力社保部门认为，刘某委托李某通过非正常渠道委托他人办理提前退休手续，事前约定好处费，并交给受委托人身份证复印件、户口本复印件、照片、存档卡等个人资料后，A单位通过给刘某申报虚假的病历材料和其他相关资料，最终使刘某获得因病丧失劳动能力提前退休资格，并取得社会保险待遇；事成之后，给受委托人“张姐”兑现好处费25000元。该行为已经构成《社会保险法》第八十八条“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇”的情形。根据《社会保险法》第八十八条的规定，区人力资源社会保障局责令刘某在三日之内将骗取的社会保险金五万余元退还区社保中心，并拟处以两倍罚款的行政处罚。
此案骗取的环节中，涉及到刘某（享受待遇的人）、李某（享受待遇人的妻子）、张某（中间人）、A单位的工作人员、社会保险部门工作人员等五人，应对谁进行处罚？
对处罚主体的不同观点有以下三种：
观点一：刘某未参与骗取的过程，不符合第八十八条“以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险待遇”的情形，不能予以处罚。
观点二：刘某虽然表面上没有骗取的情形，但其为受益人，本身应该知道，在正常情况下不应该享受养老保险待遇，但其还坚持领取，属于明知不可为而为之，应该承担相应的法律责任，所以应对刘某予以处罚。
观点三：此案在骗取的环节中涉及到多人，他们的行为符合第八十八条规定的骗取情形，且法律没有规定处罚主体必须唯一，因此对案件涉及到的人均予以处罚。
笔者赞同第三种观点，对在骗取的关节中所有人员予以行政处罚。但由此引申出处罚的基数问题，按照第八十八条“处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款”的规定，骗取金额只有刘某退回的养老保险金，那么针对每个人处罚的基数如何确定？。
2、关于处罚的基数问题
（1）一个案例
2014年5月，群众举报某定点医疗机构口腔科通过项目替换手段骗取医疗保险基金支出，经立案调查：该医院口腔科在2013年1月至2014年4月期间，将272名医保患者应自费支付的义齿费用替换、分解为医保报销范围内的牙周炎、牙髓炎等治疗项目，骗取医疗保险基金支出共计80418.88元，造成医保基金起付线损失27145.95元。
（2）一个概念
医保起付线是“基本医疗保障”的起付标准。按照“医保基金与参保人员个人共同负担住院医疗费”的基本医疗保险制度改革原则，参保人员在定点医疗机构实际发生的属于基本医疗保险“目录”范围内的医疗费，自己要先承担一部分后，医保基金才按规定比例支付。这个个人先负担的医疗费数额标准，就是医保基金支付参保人员医疗费的“起付线”。起付标准以下的医疗费由病员个人负担。
（3）实施处罚基数两种不同的观点
观点一：按照《社保法》的规定，按照退回骗取的社会保险金作为处罚基数；起付线内的金额本来就是由个人支付的，不能作为处罚的基数。
观点二：退回骗取的社会保险金之外，还应该加上骗取的起付线内的部分，原因是门诊起付线虽然由个人支付，但作为费用报销的前提，如果在正常看病的情况下，没有之前的违规行为，达不到起付线的标准，那么是不应该享受医疗保险报销待遇的，因此应该作为处罚基数的一部分。
笔者认同第二种观点，起付线的金额虽然由个人承担，无法将起付线退回医疗保险基金，但在《北京市基本医疗保险规定》（北京市人民政府令第158号）的相关规定，基本医疗保险基金要专款专用，不得挤占或者挪用。将医疗保险保险范围外的诊疗项目写成医疗保险范围内的项目本身是一种骗取行为，因此，将起付线的金额作为处罚金额的一部分计算。
（二）社会保险类案件中的查处时效与职能划分
社会保险的缴纳事关劳动者及用人单位的切身利益，依法处理社会保险类案件是社会保险行政部门及社会保险费征收机构的重要职责。同时社会保险类案件情况复杂，涉及面广，如何做到既保护好受侵害职工的权益，又要依法办理案件不超越权限，值得研究和探讨。下面就涉及社会保险类案件的两个问题进行分析，一是社会保险类案件查处时效问题，二是社会保险类案件查处的职能划分问题。
1、关于社会保险类案件的查处时效问题
这里的查处时效，指人力社保行政部门（为方便起见，以下称劳动行政部门）对用人单位的违法行为追究其行政法律责任的时限，也就是劳动者权益受到保护的期限。依照《民法通则》的规定，人民法院对于请求保护民事权利的诉讼时效期间一般为两年；在劳动行政执法领域，行政机关对于公民（劳动者）投诉举报的事项，查处的时效不超过两年，主要依据为《中华人民共和国行政处罚法》及《劳动保障监察条例》。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”，《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在２年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”
因此，对于劳动行政部门来说，两年的查处时效是明确的，劳动行政部门依据《行政处罚法》及《劳动保障监察条例》开展行政执法工作，应该遵从查处时效的规定。
为更明确的说明劳动行政部门对于社会保险类案件的查处时效，现通过案例来阐述：2014年3月18日，王某向海淀区人力社保局投诉某科技有限公司，要求该单位为自己补缴2011年2月至2011年12月期间的社会保险费。由于被投诉单位已办理过社会保险登记，该投诉属于少缴漏缴社会保险费事项，后由海淀区社会保险基金管理中心（征收机构）稽核部门受理并查处。海淀区社保稽核部门经调查，投诉人王某为外省城镇户籍，于2011年2月入职该公司，从事产品推销工作，于2014年3月离职。该公司从2012年1月开始为王某缴纳社会保险费，现欠缴其2011年2月至2011年12月期间的社会保险费。海淀区社保稽核部门经查证属实，于2014年6月4日依法向该单位发出了《社保稽核整改指令书》，责令该单位于2014年6月27日前为王某补缴2011年2月至2011年12月期间的社会保险费，该单位拒绝改正，在期限内未能为投诉人王某补缴上述期间的社会保险费。后社保稽核部门依据《中华人民共和国社会保险法》第86条的规定，拟将此案移转劳动行政部门（劳动监察大队）启动行政处罚及社保费划拨程序。
在上述案件中，用人单位欠缴社会保险费的期间为2011年2月至2011年12月，而投诉人向有关部门投诉的时间为2014年3月18日，依照前述有关查处时效的规定，其反映的问题已超过劳动行政部门二年的查处时效。但由于此案前期属于补缴社保费问题，依照《社会保险法》的规定，未按时足额缴纳社会保险费的由社会保险费征收机构责令缴纳，而社会保险费征收机构（社保稽核部门）目前无查处时效的规定，因此依然可以受案并处理。此案在向劳动监察大队移转过程中，对于是否受案，有两种不同的看法：一种认为，劳动行政部门应依据《行政处罚法》及《劳动保障监察条例》的规定，严格遵守时效规定，对于违法行为超过二年的不应再查处；另一种认为，社会保险问题涉及当事人的重大利益，不应简单的以时效为由不履行职责，而应受案并查处。
对于用人单位的违法行为，应区分其性质。本案中该单位因欠缴社会保险费而违法，其违法行为产生的时间为2011年2月至12月，考虑到社会保险费按月缴纳，其违法行为每月间呈连续状态，劳动监察部门的查处时效应从其违法行为终了之日也就是2012年1月1日起算，至2013年12月31日结束。若将此违法行为视为实体性的违法（因不缴纳社会保险费而违法），则不应再进行查处。但是，若将其不缴纳社会保险费的违法行为视为程序性的违法（因不履行社保经办机构的整改指令而违法），则可以考虑不受上述时效的限制。关于《社会保险法》第86条中对用人单位违法行为处罚性质的理解，有待厘清，若能准确定性，之后的时效问题也就相应有了答案。
2、关于社会保险类案件查处的职能划分问题
按照2011年7月1日实施的《中华人民共和国社会保险法》的规定，社会保险行政部门（即人力社保行政部门）对于用人单位涉及社会保险违法行为的处理，有较为明确的规定。相对应的，关于经办及缴费业务管理，对社会保险经办机构及社会保险费征收机构（本市为各级社保基金管理中心）也有着较为明确的授权。为了有效的履行各自的职责，处理好社会保险类违法案件，在业务层面上有必要进一步划分清楚各自的职能。
简言之，社会保险行政部门（为方便起见，以下称劳动行政部门）有权针对用人单位的社会保险参保情况进行监督检查，调取有关材料，并就违法行为进行纠正和处罚。从业务分工来讲，劳动行政部门主要负责三项工作，一是监督检查用人单位办理社会保险登记的情况（57条、58条、77条、84条），二是对相应的违法行为进行处罚（84条、86条、87条、88条），三是对欠费单位做出划拨决定并实施社保费划拨（63条）。其中，社会保险登记的监督检查包含两项内容：一是用人单位本身是否依法向经办机构申请办理了登记；二是用人单位是否为其员工向经办机构申请办理了登记，对于这两项违法行为，劳动行政部门有权依法责令单位限期改正。对涉及社会保险的违法行为实施行政处罚，包含三种情况：一是用人单位未依法办理社会保险登记经责令改正逾期不改正的，对该单位处以罚款，同时对该单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款；二是用人单位欠缴社会保险费经征收机构（本市各级社保基金管理中心）责令限期缴纳而不缴纳的，对该单位处以罚款；三是社会保险经办机构及医疗机构、药品经营单位等社保服务机构或其他相关人员骗取社会保险基金支出或者待遇的，责令退回骗取的社会保险金并处以罚款。
本市各级社保基金管理中心（社会保险经办机构和社会保险费征收机构）负责社会保险经办工作和社保费征收工作，从执法层面来讲，主要是征收工作（61条、62条、63条、86条）。各级社保基金管理中心（稽核部门）有权按照《社会保险法》及《社会保险稽核办法》、《社会保险费申报缴纳管理规定》等规定对用人单位的缴费情况进行核查，并责令欠缴单位限期缴纳或者补足。其担负的主要职责包括：一是对用人单位的缴费情况进行核查并对欠缴单位责令限期缴纳或补足社会保险费；二是向用人单位开户银行或其他金融机构查询其存款账户；三是向所属的社会保险行政部门申请作出划拨决定；四是向当地人民法院申请强制执行。在上述案例中，当事人投诉的欠缴社会保险费问题应首先由社保中心的稽核部门（经办机构及征收机构）进行核查并责令单位限期补缴保费，用人单位不改正的，则移交劳动行政部门进行处罚。同时经办机构要查询该单位的账户情况，向劳动行政部门申请划拨社会保险费。在划拨不能的情况下，经办机构还可以向当地人民法院申请强制执行。
总之，在涉及社会保险类案件的查处中，劳动行政部门与社会保险经办机构或征收机构既有职责上的分工，又有业务上的交叉。双方既要履行好各自的职责，不能越俎代庖，又要密切配合，积极衔接，才能依法对社会保险领域的违法行为进行有效处置，保护好当事人的合法权益。
第三篇：社会保险行政审判疑难法律问题
《社会保险法》出台之前的社会保险制度，是以《中华人民共和共劳动法》（以下称《劳动法》）中关于社会保险的规定作为直接法律层面的依据，各项具体制度包括社会保险登记、社会保险征缴、社会保险待遇核定、社会保险金的领取等，则依据不同层级的规定建立。1999年1月14日国务院第259号令发布《社会保险费征缴暂行条例》(以下简称《条例》)，从行政管理的角度对社会保险制度作出规定，即明确行政管理的主体及其具体职权，规定社会保险经办机构，缴纳义务主体及其办理社会保险登记、缴纳社会保险的具体方式，并赋予行政管理主体在缴纳义务主体违反规定时的处罚权。《条例》公布后，现行社会保险制度已具备基本框架。在此框架之内，社会保险涉及的养老、医疗、工伤、失业、生育等五个险种具体的缴纳方式、待遇核定以及社会保险基金的管理、档案管理等，均由单行的法规、规章及规范性文件作出规定。此外，为加强和规范社会保险登记管理，1999年3月19日，原劳动和社会保障部以第1号令的形式发布《社会保险登记管理暂行条例》，对社会保险登记作出细化规定。因社会保险缴纳过程中，涉及大量社会保险费缴纳情况和涉及保险待遇领域情况的核查等专业性较强的问题，原劳动和社会保障部于2003年2月27日以第16号令的形式发布《社会保险稽核办法》（以下称《稽核办法》），创设社会保险稽核制度。
《社会保险法》颁布实施之后，对社会保险制度的规范化、法制化起到了积极作用。但因《社会保险法》在颁布实施的同时，未对上述相关法规、规章的效力予以废止，也即《社会保险法》仅是对原社会保险制度从法律层面上予以确认，原社会保险制度存在的大量疑难问题仍未获得解决。同时，其在原有制度基础上创设的制度，在实际执行过程中亦引发了一定的问题。本文通过对本院社会保险类案件审理过程中发现的疑难问题进行梳理，分析问题成因并提出修改意见，以理顺社会保险类案件的审理思路，并希望借此促进社会保险执法活动的规范及社会保险相关制度的完善。
一、各类型案件的基本情况
（一）工伤认定类案件
工伤认定类案件是受理最多的案件类型。此类案件因不服被告社会保险行政部门作出的工伤认决定引起，原告诉至法院要求撤销被告作出的认定工伤决定或不予认定工伤决定，核心的法律依据为2003年公布并经2010年修订的《工伤保险条例》。《社会保险法》第四章对工伤保险亦进行了规定，其内容主要是对《工伤保险条例》中的核心内容的再确认，未作出变动。
（二）社会保险稽核类案件
此类案件约占全部社会保险相关案件的10%。此类案件因不服社会保险经办机构作出的社会保险稽核结果引起，原告诉至法院要求撤销被告作出的社会保险稽核告知书或整改意见书，核心的法律依据为《稽核办法》，具体到北京市还包括京劳社保发[2004]87号《北京市社会保险稽核实施细则（试行）》及京劳社保发[2006]48号《北京市劳动保障局关于贯彻执行<社会保险稽核办法>的几个具体问题的补充通知》等规定。如上文所述，社保稽核是由《社会保险稽核办法》创设的一项社会保险保障制度，其目的在于确保社会保险费应收尽收，维护参保人员的合法权益。该办法依据《条例》制定，但《条例》对社会保险稽核并未直接作出规定，能够作为直接依据的是《条例》的第二十条，该条规定“社会保险经办机构受劳动保障行政部门的委托，可以进行与社会保险费征缴有关的检查、调查工作”。《社会保险法》第六十三条赋予社会保险费征收机构查询用人单位存款账户、申请划拨、要求提供担保，乃至申请人民法院扣押、查封、拍卖等权力，执法实践中，上述权力的行使均是在社会保险稽核过程中启动、进行，故社会保险稽核工作的重要性较《社会保险法》实施之前更为凸显。
（三）社会保险待遇核准类案件
近三年共受理20件，占全部社会保险相关案件的25%。社会保险待遇核准是社会保险经办机构依据养老、工伤、医疗等保险方面的相关规定，核定劳动者社会保险待遇，原告诉至法院主要对核准待遇不服，要求重新核准。其中，主要是养老保险待遇的核准，共17件，占全部案件的85%。养老保险待遇核准包括退休审批和养老保险待遇核定两方面，但均体现为被告作出的《养老保险待遇核准表》。退休审批系对符合退休条件的职工予以核准退休并同时对其养老保险待遇进行核定，对不符合退休条件的不予核准的行为，原告诉至法院也即存在对准予或不准予退休不予认可，或对养老保险待遇不予认可两种情形，但一般情况下，原告主要是因对养老保险待遇不满提起诉讼，单独以不服核准退休行为提起的诉讼，较为少见，上述17件案中仅由2件属此类案件，故本文不再将此类案件单独作为一类案件列举。
关于退休审批类案件，《社会保险法》实施之前，退休审批的主要依据包括1978年国务院颁布实施的《关于工人退休、退职的暂行办法》、劳社部发（1999）8号《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》，但因上述规定适用的范围、情形具有较强的时代特点，虽仍然是有效的规定，但司法实践中已经很少涉及。具体到北京市，退休审批行为主要的依据为2007年1月1日起施行的《北京市基本养老保险规定》作出（2007年1月1日前的依据为1998年4月6日发布的《北京市企业城镇劳动者养老保险规定》，该规定在《北京市基本养老保险规定》实施时被同时宣布废止）。《社会保险法》实施后，在第二章对基本养老保险作出了明确规定。
关于社会保险待遇的核定，主要涉诉的领域包括养老保险待遇核定、工伤保险待遇核定和医疗保险待遇核定等。在《社会保险法》实施之前，依据《条例》第三条第五款的规定，社会保险费的费基、费率依照有关法律、行政法规和国务院的规定执行。1999年1月22日，国务院发布《失业保险条例》（国务院令第258号），对失业保险的缴费基数（费基）、缴费比例（费率）作出规定。2003年4月27日，国务院发布《工伤保险条例》（国务院令第375号），第八条第二款规定，国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率及行业内费率档次由国务院社会保险行政部门制定，报国务院批准后公布施行。2003年10月29日，《劳动和社会保障部、财政部、卫生部、国家安全生产监督管理局关于工伤保险费率问题的通知》（劳社部发〔2003〕29号）对各行业费率进行了细化规定。关于医疗保险和养老保险相应的费基、费率问题，随着社会保险制度的发展，两险种缴费的人员、比例等均不断发生变化，现行费基、费率的依据分别为1998年12月14日，国发[1998]44号《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的规定》和2005年12月3日，国发[2005]38号《国务院关于完善企业职工基本养老保险的决定》。
二、社会保险法方面的疑难问题
（一）立法方面的问题
1、法律规定众多、繁杂，已达到一般公众难以准确理解相关制度的程度。仅《社会保险法》实施后现行有效的规定，国务院相关规定15部，社保部规章及规范性文件合计50部，具体到北京市的地方性法规、规章及规范性文件，其数量更为巨大。如北京市养老保险保险方面的规定，经粗略统计，现行有效的文件即有200余项。因我国社会保险制度于近几年才逐步建立、健全，发展过程中自下至上的立法方式亦符合我国法律制定的一般规律，但在《社会保险法》已制定出台之后，仍有数量如此巨大且现行有效的规定的存在，实不利于《社会保险法》的有效实施，更不利于对一般公众合法权益的保护。
2、社会保险稽核制度缺乏直接上位法依据。如上文分析，《社会保险法》实施后，社会保险稽核制度的重要性日益突显，但其直接依据仅为规章层级，而该规章制定的上位法中并未直接赋予社会保险经办机构享有社会保险稽核的权力。上述情况与稽核过程中，社会保险经办机构对用人单位财产权利享有的查询、申请划扣与申请强制执行的权力不相适应。
（二）执法方面的问题
1、各执法主体之间的职权划分问题。《社会保险法》和《条例》对社会保险行政机关、社会保险征收机构和社会保险经办机构三者各自的职权均作了明确的规定，但在对社会保险义务主体违法行为的查处方面尚存在需要进一步完善和明确之处。《社会保险法》第八十四条规定，用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正。第八十六条规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或补足。逾期仍不缴纳的，由有关行政部门作出处罚。具体到北京市，在实际执法过程中，社会保险行政部门与社会保险经办机构依据上述规定，以是否办理了社会保险登记作为划分标准，即如果用人单位已经办理了社会保险登记，其存在社会保险方面的违法行为，则由社会保险经办机构进行调查处理，如未进行社会保险登记，则由社会保险行政部门进行调查处理。基于上述划分，大量案件被转移到社会保险经办机构处理，但基于该机构性质上属事业单位，法律法规并未授予其直接处罚权，导致其在执法过程中对用人单位的查处手段无力、强制手段缺失，很难充分保障劳动者的合法权益。
2、执法程序空转问题。在认定用人单位是否按照规定缴纳社会保险时，需要用人单位提交相应的材料，以对劳动关系、实际工资等事实进行认定，在用人单位拒绝提供相应材料时，社会保险行政部门有权依据《劳动保障监察条例》第三十条规定，责令用人单位提交相关材料，不按照规定责改的，可以作出处罚。《社会保险稽核办法》第十一条规定，社会保险经办机构发现被稽核对象少报、瞒报缴费基数和缴费人数，应责令其改正；拒不改正的，应报请劳动保障行政部门依法处罚。劳动保证行政部门亦需依据上述第三十条的规定，对用人单位作出处罚。但，处罚后用人单位仍不改正的，是否可以再次责令其改正，并再次作出处罚？在实际执法中，因社会保险缴纳涉及劳动者的切身利益，劳动者在举报到社会保险相关部门后，其追求的结果并不是对用人单位的处罚，而是社会保险的补缴。故即便社会保险部门作出了处罚，纠纷仍未解决，社会保险部门的职责也未充分实现。因上述处罚是以责令改正为前提，当上一处罚作出后，社会保险行政机关可再次向用人单位下发新的责改通知，并在用人单位再次不责改时，再次予以处罚。因用人单位是对新的责改通知的责改不改，属于新的违法行为，行政机关所作处罚并不违背一事不再罚的原则，但根本问题确无法获得解决，也即陷入执法程序的空转。
3、劳动保障监察与社会保险稽核的衔接问题。《社会保险稽核办法》赋予社会保险经办机构对社会保险费缴纳情况进行核查的职权，并规定对发现的违法行为应报请社会保险行政机关依法处罚，上述办法对稽核的时间范围并未作出规定，即只要劳动者认为用人单位存在欠缴行为，就可向社会保险经办机构举报要求稽核，并不存在已经超过有效期限的问题。但《劳动保障监察条例》第二十条规定，违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在２年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。在两部门相互衔接的过程中，也即存在了时效上不相匹配的问题，即便稽核过程中发现了违法行为，因时效劳动保障行政部门也无法继续作出处罚。同时，劳动者举报到社会保险经办机构要求稽核，而在稽核过程中超过了2年的期限，社会保险行政机关是否可以适用2年的期限不予处罚？
4、社会保险经办机构申请强制执行的问题。依据《社会保险法》第六十三条的规定，在社会保险行政部门作出划拨决定后，如用人单位账户余额少于应当缴纳的社会保险的且不提供担保的，社会保险征收机构可申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值相当于应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。该条规定赋予社会保险征收机构以较大的处分权，而在实际操作过程中因缺少细化规定，社会保险征收机构申请执行时存在申请材料提交不全、执法程序尚未完结等问题。
（三）司法审查中遇到的问题
1、举证责任分配制度的缺失。举证责任分配一般采取谁主张谁举证的原则，即当事人应对自己所主张的事实承担举证责任，但在某些特殊领域也存在采取举证责任倒置的方式。如行政诉讼法中规定，由行政机关承担证明其行为合法的举证责任；再如劳动争议领域，与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位不提供的，应当承担不利后果。上述领域所作的特殊规定，主要基于诉讼活动中原被告双方地位的不对等性，单方面强调谁主张谁举证会严重损害诉讼活动的公平性。在社会保险领域，涉及的矛盾纠纷主要发生于用人单位与职工之间，两者之间的地位也同样存在天然的不对等性，故对特定事项举证责任作出区别性规定是有其必要性的。
现阶段，在社会保险领域，仅《工伤保险条例》对举证责任作出明确规定。《工伤保险条例》第十九条第二款规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。该条规定，对充分保障劳动者的合法权益，解决工伤认定纠纷发挥了较为积极的作用，但在社会保险的其他领域，相关法律并未作出类似规定，这在一定程度上导致大量因社会保险引发的纠纷无法解决。如何某诉某区社保中心社保稽核案件中，何某被用人单位派遣至另一企业工作，在整个过程中均由另一企业为其发放工资，用人单位不掌握其工资发放实际情况。后，因被派遣单位被另一家公司吸收合并，何某回到原单位。因上述期间，单位未为其缴纳社会保险，何某投诉至被告处要求补缴，但客观上用人单位无法得知何某的实际工资发放情况，而何某虽能提供部门月份的工资收入凭证，但因不符合社会保险稽核过程中的标准，被告无法为其办理补缴。本案中，职工提交了初步证据能够证明部分月份工资收入的情况下，如企业不提供相反证据甚至拒绝提供相关证据，因缺乏充分依据，社会保险经办机构无法以职工的主张确定工资收入，也即无法核定用人单位应当补缴的数额。
2、社会保险部门是否有职权直接认定工资数额的问题。案件审理过程中，经常遇到关于社会保险缴纳基数的核定问题。该问题实质上是劳动者工资的核定问题，应属劳动争议的范畴。但，在遇到争议的时候，是否必须由法院或仲裁机构才能确认劳动者的实际工资？社会保险机构是否有职权直接作出认定？如在赵某诉谋区社会保险稽核案件中，因已经超过了劳动争议案件的受理期限，原告的工资已无法通过劳动仲裁诉讼获得确定，在要求补缴社会保险过程中，被告即面临了难以解决的问题，虽能够明确用人单位应当为其补缴社会保险，但因工资收入处于不能确定的状态，被告缺乏进行补缴的事实依据。
三、疑难问题的分析及建议
（一）清理社会保险相关规定个之间的关系，及时废止已与《社会保险法》相冲突的下位法
《社会保险法》实施后，我国社会保险制度从上之下已经有了较为清晰的脉络，但是因各种历史原因，大量的下位法仍然存在，不仅不利于《社会保险法》的有效实施，更使一般公众难以真实理解现行的社会保险制度，更为部门执法机关仅依据具体规定执法提供了可能，致使《社会保险法》虽已公布，但并未落到实处。及时清理不同规定之间的关系，明令废止与上位法存在冲突的规定，能够确保一般公众对社会保险相关制度的正确理解，从根源上减少行政争议的产生。
（二）明确界定各相关部门的关系，解决执法过程中纠纷难以根本解决的问题
1、明确各相关部门之间的关系。《社会保险法》《社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。上述规定虽明确规定社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险工作，但在实际执法过程中，一旦出现疑难问题，因未确定主要负责的机关，各部门会出现相互推诿的情况。同时，在司法审查过程中，如遇到因社会保险经办机构前期工作存在问题，导致社会保险行政部门所作处理或处罚存在问题，其责任归咎也是行政机关较为重视的问题之一。故，在社会保险领域，通过明文确定社会保险部门之于其他部门的管理关系，具有明确法律依据，且有其必要性。
2、具体问题具体分析，解决程序空转问题。《社会保险法》第六十二条规定，用人单位未按规定申报应当缴纳的社会保险费数额的，按照该单位上月缴纳额的百分之一百一十确定应当缴纳的数额；缴费单位补办申报手续后，由社会保险征收机构案规定结算。《条例》第十条亦规定，缴费单位不按规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位上月缴费数额的110%确定应缴数额；没有上月缴费数额的，由社会保险经办机构暂按该单位的经营状况、职工人数等有关情况确定应缴数额。缴费单位补办申报手续并按核定数额缴纳社会保险费后，由社会保险经办机构按照规定结算。依据上述规定，如经查确实存在用人单位未按规定申报社会保险而又拒不提交相关材料的，可依据《社会保险法》及《条例》110%的规定，先予划扣。而该情形的适用，是以能够认定应申报而未申报为前提条件，无法认定应申报而未申报的情形（劳动关系无法认定但用人单位拒绝提供材料而劳动者又无充分证据的）则首先需要解决劳动关系的问题，应告知劳动者提起仲裁或诉讼，而虽已申报但申报的基数存在争议的情况，因用人单位存在拒不提供相关材料的情形，应认定用人单位举证不能而采纳劳动者的主张。
3、妥善解决各部门之间的衔接问题。对于稽核期限的问题，因《社会保险稽核办法》未对期限作出规定，且从保护劳动者的角度出发，因我国社会保险制度是在不断发展完善中建立起来，公众对于社会保险的重视程度亦伴随着上述发展存在不断提高的过程，故《社会保险稽核办法》对期限未作出规定，有其合理和积极的一面，但在《劳动保障监察条例》已经作出明确的2年的规定的情况下，在超过2年期限后，社会保险行政部门是不能再作出处罚的。但，如果是在稽核过程中超过2年的期限，因劳动者并未在期限届满前消极不主张其权利，而是已经到社会保险相关部门进行了举报，故社会保险行政机关如以在稽核过程中超过期限为由不予处罚，显然缺乏合理性，亦不符合社会保险法保护劳动者合法权益的立法本意。
4、依法申请强制执行，切实保障劳动者的合法权益。依据《行政强制法》五十五条的规定，行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（一）强制执行申请书；（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（三）当事人的意见及行政机关催告情况；（四）申请强制执行标的情况；（五）法律、行政法规规定的其他材料。依据上述规定，社会保险征收机构在申请强制执行前，需向相对人（即用人单位）作出查封、扣押、拍卖的决定书，履行送达程序及履行催告程序，之后向法院提交法定申请材料。关于法院内部由何机关进行审查的问题，依据《最高人民最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六条规定，各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。此类案件系社会保险经办机构申请执行其作出的强制措施的决定，故应遵循行政诉讼非诉执行案件的审查程序，在行政审判庭认为社会保险经办机构所作决定符合执行条件后，作出准予执行裁定并移转执行庭执行，审查方式也应遵循非诉执行案件书面审查的相关规定。
（三）统一认识，确保全市裁判尺度的统一
1、统一关于用人单位承担主要举证责任的认识。《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二条第（五）项的规定，因劳动报酬发生的争议适用本法；第六条规定，与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果。社会保险缴费基数的核定问题，其本质上是劳动者劳动报酬的确认问题，而对于实际工资收入，用人单位掌握的应更为详细，故存在争议时应主要由用人单位承担举证责任，在举证不能的情况下，应承担不利后果，社会保险经办机构可依据劳动者提供的证据，认定其实际工资收入。
2、认可社保经办机构直接认定工资的权力。《社会保险法》第六十一条规定，社会保险费征收机构应当依法按时足额征收社会保险费；第六十三条规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足；第八十六条规定，用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足。《条例》第十条规定，缴费单位必须按月向社会保险经办机构申报应缴纳的社会保险费数额，经社会保险经办机构核定后，在规定的期限内缴纳社会保险费；第十三条缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳；第二十三条，缴费单位未按照规定申报应缴纳的社会保险费数额的，由劳动保障行政部门责令限期改正。《社会保险稽核办法》第五条规定，社会保险经办机构具有要求被稽核单位提供工资收入情况等与缴纳社会保险有关的情况和资料；第九条规定，社会保险缴费情况稽核内容包括缴费单位和缴费个人申报的社会保险缴费基数是否符合国家规定。综合上述规定，法律、法规和规章均在不同条款中赋予社会保险行政部门、经办机构和征收机构，核定用人单位缴纳社会保险的情况是否符合国家规定的职权，其核定内容包括缴费人数、缴费基数等内容，而缴费基数是由劳动者实际工资收入确定，如果社会保险部门无职权依据用人单位、劳动者提供的证据认定劳动者的实际工资收入，那么在行使上述职权过程中，每遇到缴费基数问题就需要先进入仲裁或者诉讼程序，对实际工资收入作出确定后，再继续核定用人单位的申报缴纳情况是否符合国家规定，该处理方式不仅不合理，亦不具有可行性。故，社会保险法律法规已经将直接认定劳动者实际工资收入的职权赋予了社会保险部门，在实际工资收入存在争议的情况下，社会保险部门可以直接作出认定，但需要指出的是，该认定不应排除劳动者和用人单位就实际工资收入提起仲裁或诉讼的权利。
四、结语
《社会保险法》将现行社会保险制度纳入统一的法律框架，从法律的层面上对现行制度予以确认，对我国社会保险制度的发展起到了积极促进作用。但从整体上讲，《社会保险法》作为上位法，其本身规定的概括性决定了其对实际执法活动指导的有限性。故现阶段社会保险领域，在《社会保险法》实施之后，仍保持原法律法规的效力的处理方式有其合理性和必要性。通过本文分析，能够看到《社会保险法》对解决原社会保险制度中存在的一些列问题，起到了积极作用，但许多问题还需要要立法、执法和司法三方面共同合力，才能获取妥善解决。
实习编辑/雷彬
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