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文书送达是行政机关依法行政过程中非常重要的一项程序，在诸如行政处罚、行政强制措施等行政行为中，送达是行政行为发生法律效力的前提条件。如果送达程序不符合法律要求，可能会导致整个行政行为合法性存在问题，甚至在面对行政诉讼案件时，会面临败诉的风险。实践中，行政机关在送达过程中常会遇到地址不准确、相对人不配合、拒收等情况。本文主要通过行政诉讼、民事诉讼中的相关法律规定，结合最高院观点及案例，对行政机关应如何送达行政文书这一问题作简要分析。

一、行政文书的送达适用《民事诉讼法》中关于送达的规定。

《行政处罚法》第四十条规定“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人”。《行政复议法》第四十条规定“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行”。根据相关行政法律法规，行政机关在对文书进行送达时应当按照《民事诉讼法》中有关送达的规定及要求执行。

《民事诉讼法》第八十四条至第九十二条共计九条对送达作出了专门规定，将送达按照情况分为直接送达、留置送达、电子送达、邮寄送达、公告送达。最高人民法院印发《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的通知（法发[2017]19号）还规定了通过电话、微信等方式通知受送达人。

直接送达情况下，行政机关制作好文书及送达回执并要求被送达人签收即可完成送达程序。但是，实践中行政机关的送达往往会面临相对人不在场、不配合、不签收甚至拒收的问题，行政机关在采用其他送达方式时，要特别注意使用特定送达方式的前提条件、送达程序，以避免因送达无效导致行政行为违法。

二、行政机关如何使用非直接送达方式送达文书

（一）“张贴通知、拍照留念”不是留置送达的正确打开方式

案件：俞飞诉无锡市城市管理行政执法局城市管理行政处罚案（《行政审判指导案例》第113号）

裁判要旨：该案经过一审、二审法院审理，法院认为城管局将《行政处罚事先告知书》采用张贴的方式进行告知，但相对人提出并未受到该通知书，城管局未进行合法送达。根据案件证据和法院的调查综合评判，不能认定在作出行政处罚决定之前，城管局已经向被处罚人履行了法定告知义务，《行政处罚决定书》亦未以合法方式进行有效送达。最终认定城管局作出的行政处罚决定不能成立。

风险提示：

在实践中，行政机关常常会通过张贴通知的方式送达文书，但张贴通知既不属于留置送达也不属于公告送达，在行政处罚、行政强制措施等直接影响相对人权利义务的行政行为中，行政机关不能简单粗暴的以“张贴通知、拍照留念”的方式完成送达程序。

如果行政机关遇到相对人不在场或不签收，无法直接送达的，第一步应当采取的送达方式为留置送达。留置送达具体可以通过两种形式完成：一是2007年民事诉讼法规定的见证人证明;二是2012年民事诉讼法修改所增加的视听资料记录证明。见证人证明情况下的留置送达，行政机关应当邀请有关基层组织或受送达人所在单位的代表做见证，并向见证人说明送达的行政文书以及受送达人拒收的事由，将相关情况在送达回证上记录清楚，交由见证人签名或盖章。视听资料记录证明情况下的留置送达，是近年来行政执法活动中常用的一种送达方式，由执法人员携带执法记录仪、照相机、录像机等电子设备，记录整个送达过程并及时做好记录的保存工作。

三、公告送达须首先穷尽其他送达方式

案件：临清市鲁信面粉有限公司诉山东省人民政府行政复议决定案 （《行政审判指导案例》第145号）

裁判要旨：《行政复议法》第四十条规定，行政复议文书的送达，应依照民事诉讼法关于送达的规定执行。2007年的《民事诉讼法》第八十四条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。因此，行政机关在无法联系到行政相对人的情况下，应当通过公告送达的方式送达行政复议文书，否则该送达行为违背程序正当原则，构成程序违法，应当依法予以撤销。

风险提示：

送达时间直接影响到行政相对人行使救济权期间的起算时点，如果行政机关使用公告方式送达，必须要先穷尽其他所有送达方式，万不能在联系不到相对人的情况下直接采用公告送达。公告送达是行政机关送达文书的最后一种方式，且行政机关应当记录并保留好通过其他方式送达的证据。

四、邮寄送达中容易被忽略的关键细节

邮寄送达也是行政机关惯常使用的一种送达方式，特别是在一些行政执法程序中，行政机关往往直接采用邮寄送达的方式。根据《民事诉讼法》第八十七条规定，邮寄送达的前提条件是受送达人同意。因此，行政机关应当先行制作地址确认文书交由相对人填写，由相对人勾选确认可通过邮寄方式送达并自行填写送达地址和联系人。

实践中会遇到相对人填写虚假的送达地址和联系人，导致行政机关文书被退回，对于此种情形，参照《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第十一条规定“因受送达人自己提供或者确认的送达地址不准确、拒不提供送达地址、送达地址变更未及时告知人民法院、受送达人本人或者受送达人指定的代收人拒绝签收，导致诉讼文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日。”也就是说，相对人提供了送达地址，行政机关将文书邮寄至该地址，即便被退回，也视为送达，文书退回之日即视为送达之日。

如果遇到当事人拒不提供自己的送达地址的，可参照《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第五条规定“当事人拒绝提供自己的送达地址，经人民法院告知后仍不提供的，自然人以其户籍登记中的住所地或者经常居住地为送达地址；法人或者其他组织以其工商登记或者其他依法登记、备案中的住所地为送达地址”这一规定的应用情境，主要是法院对文书的送达，行政机关如果遇到此种情形，是否可以直接邮寄至相对人户籍登记或工商注册地址？笔者认为，只有相对人明确同意接受该种方式送达了，行政机关才可以直接通过邮寄的方式送达文书，否则应当先完成直接送达、留置送达程序都未能送达时，才可以启动邮寄送达。此时，可以参照上述第五条规定确定相对人的地址。

五、短信、微信送达的效力

最高人民法院印发《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的通知第十二条规定“采用短信、微信等方式送达的，送达人员应记录收发手机号码、发送时间、送达诉讼文书名称，并将短信、微信等送达内容拍摄照片，存卷备查。”这一项规定，虽然在一定程度上认可短信及微信的送达方式，但短信微信的使用需要送达人明确向受送达人告知并征得受送达人的同意。在行政法律程序中，某些行政行为如信访、申请政府信息公开，相对人是通过电话、邮箱、公众号方式申请，行政机关在事先公示、告知并取得相对人同意的情况下，可以通过短信、邮箱、微信的方式回复及送达，但是在行政处罚、行政强制措施等行政执法过程中，如相对人没有明确同意接受短信、微信等送达方式，行政机关还是应当按照《民事诉讼法》的规定进行送达。

六、行政机关未向有利害关系的第三人送达相关文书可能会导致行政行为无效

案件：临清市鲁信面粉有限公司诉山东省人民政府行政复议决定案（《行政审判案例》第145号）

裁判要旨：从保护公民权利的立法目的出发，复议机关只要初步审查认为其他利害关系人与本案有利害关系，就应批准或通知其他关系人参加行政复议。行政复议机关未向有利害关系的第三人送达《第三人参加行政复议通知书》，在未听取利害关系人意见的情况下作出对其不利的行政复议决定，违背程序正当原则，构成违反法定程序或滥用职权（程序滥用），依法应予以撤销。

编排/董唯唯