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摘要：2017年全国主要省会城市房价高涨，北上广深作为一线城市房价维持在高位。北京作为首都，稳定房价成为房地产调控的主要目标。北京市出台了《北京市共有产权住房管理暂行办法》征求意见稿，将共有产权房正式推出市场，各方对征求意见稿评价积极，但同时也认识到一些问题的存在，本文即从共有产权房相关的法律问题入手，分析北京征求意见稿中的法律问题。
关键词：共有产权 住房保障 法律问题
一、共有产权房的法律性质问题
（一）共有产权房的由来
2007年江苏率先开始“共有产权住房”的试点工作，提出中低收入住房困难家庭购房时，可按个人与政府的出资比例，共同拥有房屋产权。其用地由土地划拨改为土地出让，将出让土地与划拨土地之间的价差和政府给予经济适用住房的优惠政策，显化为政府出资，形成政府产权。此后住建部于2014年出台了《关于做好2014年住房保障工作的通知》（建保【2014】第57号）明确规定北京、上海、深圳、成都、淮安和黄石六座城市为共有产权住房试点城市，2017年北京市出台《北京市共有产权住房管理暂行办法》征求意见稿（以下简称“北京办法”），由此拉开了共有产权住房正式规范化运营的序幕。
（二）共有产权房的定义
从国内的实践来看，虽然自2007年起至今已经试点了十年时间，试点地区取得了各自不同的试点经验，但对于共有产权房的定义却未能统一。江苏淮安将共有产权房定义为“共有产权经济适用住房”，指中等收入家庭购房困难时，可以允许政府、企业、个人出资，共同拥有住房产权。上海市“共有产权保障房（经济适用房）”也是经济适用房的升级版。北京市原有试点时期的“共有产权住房”称之为自住型商品房，主要针对中等收入家庭，采取政府与个人共有的方式。湖北黄石则将其定位为一套产权房屋中，由承租人、建设单位或政府按照各自出资比例拥有产权份额，既可以双方共有，也可以多方共有，产权可租可售。四川成都的定义是保障房性质，面向中等和低收入群体，将共有产权住房作为住房保障在实物部分的补充类型，政府限价、限建设标准。[1]
“共有产权房的基本含义是，政府用于经济适用房的财政性支出（主要是减免的土地出让金和税费），转化为投资，政府按投资比例拥有房屋产权和相应权利。共有产权制度的具体形式是，凡由政府提供补贴的住房，均为按份共有住房，由政府和受助购房人按出资比例共同拥有产权，政府和受助者按规定共同申请领取《房屋所有权证》，标明房屋所有人为政府和受助购房人以及两者的产权比例，政府拥有的产权可以授权住房保障机构持有并行使相关权利。”[2]北京办法所称的共有产权住房，是指政府提供政策支持，由建设单位开发建设，销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平，并限定使用和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。[3]
综合各地试点经验，总结各类共有产权房的特点，我们认为所谓共有产权房，就是地方政府让渡部分土地出让收益，然后低价配售给符合条件的保障对象家庭所建的房屋。保障对象与地方政府签订合同，约定双方的产权份额以及保障房将来上市交易的条件和所得价款的分配份额。
二、共有产权房的共有方式问题
共有产权房应为涉及到一个单元房由两个以上的主体共有，其中法律规定的两种共有方式即按份共有和共同共有，在共有产权房制度实施过程中可能会涉及到更为复杂的共有方式，即在按份共有中又存在按份共有或者在按份共有中又存在共同共有的情况。
（一）普通的按份共有
所谓普通的按份共有并非是一个法定概念，在本文中为了便于区分几种共有方式而专门使用的一个概念，它是指共有产权房产权主体最为普通的共有形式，即“政府+个人”的共有方式。这种按份共有的方式是共有产权房中最基本的方式。
（二）复杂的按份共有（按份共有中的按份共有）
复杂的按份共有是相对于普通的按份共有而言，它是指在“政府+个人”的共有模式中，在“个人”一方中有多个共有主体，且该多个共有主体系按份共有，最终形成“政府+个人+个人+……”的复杂按份共有模式。
（三）普通的混合共有（按份共有中的共同共有）
普通的混合共有也是共有产权房的基本形式之一，它是指在“政府+个人”的共有模式中，“个人”的产权份额由家庭或夫妻按照共同共有的方式来持有，最终形成“政府+家庭（夫妻）”的普通混合共有的方式。
（四）复杂的混合共有（按份共有中的按份共有和共同共有）
复杂的混合共有即按份共有中既有按份共有也有共同共有的形式，它是指在“政府+个人”的共有模式中，“个人”的产权份额中同时存在多个共有主体，在该多个共有主体中，有的主体是按份共有，有的主体是共同共有，最终形成“政府+个人+家庭（夫妻）+……”的复杂的混合共有模式。
三、共有产权房的土地法律问题
（一）共有产权房土地的取得方式
商品房作为一种市场经济中的商品，其土地使用权取得方式一般采用的是政府通过“招、拍、挂”的方式出让给开发建设单位，开发建设单位向政府支付土地出让金从而取得一定年限的建设用地使用权，最终通过分割的方式将土地使用权进行按户分割。而保障性住房长期以来作为政府对低收入人群的住房保障，其土地使用权均采取划拨的方式取得，如廉租房、经济适用房、限价房等。
共有产权房作为一种政策性商品房，其根本性质还是具有商品的属性，这一属性决定了它的土地取得方式区别于其他政策保障性住房。根据北京办法第七条规定，共有产权住房建设用地可采取“限房价、竞地价”“综合招标”等多种出让方式，这就明确了目前北京推行的共有产权房的土地政策是由开发建设单位通过“限房价、竞地价”“综合招标”等途径以土地出让的形式获得建设用地使用权。在此之前，共有产权房试点地区江苏淮安在2010年便出台了以“挂牌出让”方式取得共有产权房土地使用权的规定。[4]
（二）土地使用权性质与年限
我国《土地管理法》等相关法律规定城市市区的土地属于国家所有，同时以排除法规定了建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得的法律规定。在此之前的操作模式中，土地供应方式实行的是“双轨制”[5]，即原政策性保障住房土地取得方式是划拨取得，而商品房土地取得方式是出让取得，这样就形成了土地取得方式上的不同，导致了政策性保障住房与商品房具有不同的法律性质，从而限制了政策性保障住房的商品属性，造成了其流通性限制，不利于政策性保障住房进一步发展。共有产权房采取的土地供应模式为“出让”与商品房土地供应模式一致，只是在地价上采取“限房价，竞地价”的方式，因此，共有产权房的土地使用权性质与商品房一致，即以出让的方式取得建设用地使用权，同时，根据法律跪地，住宅用地土地使用权年限为70年。
四、共有产权房的配售及份额法律问题
（一）配售相关问题
英国在政策性保障住房实践上是具有丰富经验的，在英国共有产权住房的申请人应当具备一些基本的条件，比如家庭年收入应当低于60000英镑（约人民币60万元）；必须是首次购房（或曾经拥有住房，但目前无力购房）；租赁住房协会的住房等条件。[6]根据英国对共有产权房申请人设定的限制条件来看，申请人群体属于“中间阶层”，他们具备一定的经济能力，但又不足以按市场价格来购买商品住房。
我国在共有产权房试点过程中，吸取了英国的相关经验，采取了类似的做法，在共有产权配售条件上设置了一定的限制条件，使得共有产权房政策能够有针对性的服务于广大的“中间阶层”。北京办法第九条中明确规定了申请人应当具备的条件，“（一）申请人应具有完全民事行为能力，申请家庭成员包括夫妻双方及未成年子女。单身家庭申请购买的，申请人应当年满30周岁。（二）申请家庭应符合本市住房限购条件且家庭成员名下均无住房。一个家庭只能购买一套共有产权住房。”同时，第十条规定了排除条件，“申请家庭符合本办法第九条规定条件，但有以下情形之一的，不得申请购买共有产权住房：（一）申请家庭已签订住房购买合同、征收（拆迁）安置房补偿协议的。（二）申请家庭有住房转出记录的。（三）有住房家庭夫妻离异后单独提出申请，申请时点距离婚年限不满三年的。（四）申请家庭有违法建设行为，申请时未将违法建筑物、构筑物或设施等拆除的。”即具备第十条情形的申请人即使符合第九条的规定，也无法具备申请资格。
在共有产权房的配售条件上，北京办法与英国规定相比更趋于严格。比如，如果申请人曾经拥有过住房，但由于各种原因导致现如今没有住房且没有能力再次购买商品住房，此时，该申请人在英国是具备共有产权房申请资格的，可以申请共有产权住房；但是根据北京办法，“申请家庭有住房转出记录的”属于排除条件，即不具备申请人资格，不得申请共有产权住房。当然，北京办法也有其自身的亮点，即“满足在本区工作的非本市户籍家庭住房需求的房源应不少于30%。”，这就为“北漂”一族进入北京成为“新北京人”打开了制度之门。
（二）配售的份额确定
北京办法中对共有产权房的销售价格以及根据销售价格计算出的配售份额比例均有规定，即“共有产权住房项目的销售均价，应低于同地段、同品质普通商品住房的价格，以项目开发建设成本和适当利润为基础，并考虑家庭购房承受能力等因素综合确定。销售均价在土地供应文件中予以明确。开发建设单位依据销售均价，结合房屋楼层、朝向、位置等因素，确定每套房屋的销售价格，价格浮动范围为±5%。……购房人产权份额，参照项目销售均价占同地段、同品质普通商品住房价格的比例确定”。换言之，购房人所购买的共有产权住房的产权比例是不一定，它是根据所购买的共有产权房的销售均价与周边同品质的普通商品房的销售价格的比例来确定的。举例说明，某共有产权房销售均价为每平方30000元，而周边同品质的普通商品房销售均价为每平方50000元，则申请人购买共有产权房的产权比例为30000/50000=0.6，即购房人所占产权比例为60%，政府机构占比为40%。
这种根据政策红利与市场行情相结合的价值确定方式是科学合理，不仅确保了共有产权购房人公平公正的享受政策红利，而且有效防止了国有资产的隐形流失。它相对于“一刀切”的产权比例确定方式更具有制度上的优越性。
五、共有产权房的信贷法律问题
北京办法第二十一条虽然规定了共有产权房的优惠信贷政策，但却只是一句话带过，[7]没有对共有产权房信贷操作细则作出规定，导致实践中难以操作。
首先，关于信贷额度的问题。在普通商品房中，信贷额度一般是根据当地的规定，根据首套房、二套房等不同的情况按照不同的比例来执行，就目前而言，国家抑制房地产价格过快上涨，各地出台了各种限购、限贷、限售的政策，普遍提高了住房贷款首付比例，缩小贷款比例，但大多城市的首套房贷款比例仍然可以达到70%。在二手房市场中，信贷比例是根据二手房评估价格来确定，一般贷款比例为60%左右。那么，在共有产权房中，贷款比例是如何确定呢？北京方案没有给出答案。
其次，关于信贷主体的问题。一般而言，根据物权法的共有理论，既然是共有产权房则申请贷款应当为全部产权人共同申请贷款，且贷款额度比例应当按照普通商品房政策执行。但是这种方案明显存在不合理性：第一，共有产权房是政策性商品房，是政府为了保障一部分人的住房需求而实施的优惠政策，如果将政府作为共同贷款人则出现了政府“既要做好事，还要担风险”的问题；第二，政府作为共有产权房的共有人，在其占有的产权比例份额内已经通过降低土地出让金的方式支付了相应的对价，在其份额内不存在再行贷款支付购房款的问题；第三，购房人申请贷款支付购房款的，只是在其份额内支付对价的方式，与安份的共有产权人没有关系，共有产权人没有为其承担共同申请贷款的义务。
因此，笔者建议针对共有产权房的信贷政策应当区别于普通商品房的信贷政策，将购房人购买的产权份额单独作为总价计算贷款比例，即在贷款过程中，应将购房人单独列为申请贷款人，将购房人购买其产权份额的对价作为购房总价计算贷款和首付比例，在此条件下，具体比例可参照当地政府对购买普通商品房的限购、限贷政策执行。
六、共有产权房所有权限制问题
占有、使用、收益、处分是所有权的四个权能，在共有产权房中，政府通过让渡一部分权能给购房人，同时也限制了购房人的一部分权能。即在共有产权房中，购房人购房后即可占有和使用住房，完全享有所有权中的占有、使用权能，这也是政府制定共有产权房政策保障购房人“住有所居”的目的所在。但是，由于购房人只购买了共有产权房中的部分份额即可完全享有占有、使用权能，享受了政府让渡占有、使用权能的政策优惠，购房人理应在收益、处分两个权能中相应让渡一部分权能，使得共有产权房的所有权行使更加符合政策目的，也更加有利于公平公正。那么，购房人如何让渡收益、处分这两个权能呢？
北京办法第二十三条、第二十四条、第二十五条对此予以规定。第二十三条对收益权能进行了规定，“已购共有产权住房用于出租的，购房人和代持机构按照所占房屋产权份额获得租金收益的相应部分，具体应在购房合同中约定。”根据该条规定，如果共有产权房进行出租的，对于所收取的租金应当根据共有产权的比例进行分配，这也是符合目前物权法对于按份共有的规定。第二十四条对处分权能进行了限制，“共有产权住房购房人取得不动产权证未满5年的，不允许转让房屋产权份额，因特殊原因确需转让的，可向原分配区住房城乡建设委（房管局）提交申请，由代持机构回购。”第二十五条同样对处分权能的行使进行了一定的限制，“共有产权住房购房人取得不动产权证满5年的，可按市场价格转让所购房屋产权份额。（一）购房人向原分配区住房城乡建设委（房管局）提交上市申请，明确出售价格。同等价格条件下，代持机构可优先购买。（二）代持机构放弃优先购买权的，购房人可在代持机构建立的网络服务平台发布转让所购房屋产权份额信息，转让对象应为其他符合共有产权住房购买条件的家庭。新购房人获得房屋产权性质仍为“共有产权住房”，所占房屋产权份额比例不变。（三）共有产权住房购房人和代持机构经协商一致，可共同向其他符合本市住房限购条件家庭转让房屋。新购房人取得商品住房产权。购房人和代持机构按照所占产权份额获得转让总价款的相应部分。购房人取得不动产权证满5年，也可按市场价格购买政府份额后获得商品住房产权。”
七、共有产权房专有面积、共有面积的权利份额及行权方式
根据物权法第七十条规定“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”在专有面积和共有面积的问题上，是否仍然存在着按照共有产权比例行使权利的问题？对此，北京办法中没有予以规定。对于专有面积的权利行使主要涉及到物权法关于业主大会的表决上。物权法第七十六条“决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”在共有产权房的专有面积表决权上，如果要求政府代持机构参与表决，则无形中增加了政府的工作量和成本，而且也不利于业主自治；如果政府完全放弃专有面积的表决权，则可能导致诸如行政不作为、渎职、造成国有资产流失以及业主大会相关决议难以达到法定标准等问题。笔者建议，可以在个地方关于共有产权房的办法中对此予以规定或者通过政府与购房人签订协议的方式，由政府将自己所占专有面积的比例表决权授权给购房人代为行使，这样便解决了政府方的工作量和成本问题，同时也便于业主自治。
八、共有产权房涉物业相关法律问题
共有产权房同样涉及到物业费的负担、住房维修基金的缴纳问题，根据物权法第九十八条规定，对共有物的管理费用以及其他负担，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，按份共有人按照其份额负担，共同共有人共同负担。北京办法根据物权法的规定，在共有产权房的费用负担上进行了规定。北京办法第二十九条“共有产权住房购房人应当按照本市商品住宅专项维修资金管理规定，全额缴纳住宅专项维修资金。”第三十条“共有产权住房的物业服务费，由购房人承担，并在购房合同中明确。”因此，关于共有产权房物业费、住房维修基金的负担就有了一套自上而下的立体规则。
九、共有产权房的风险负担
风险无处不在，共有产权房与普通商品住房一样也存在着各种各样的风险，那么如果一旦出现了风险，对于共有产权房来说有谁来承担风险呢？
（一）房屋质量的风险。如果房屋在保修期内存在质量问题，则根据保修规定由开发商承担保修责任。如果房屋超出保修期后出现质量问题由谁负担？根据一般交易规则，房屋超出保修期后的质量问题如不属于重大责任，开发商不再承担质量保证义务，而是按照公共部分质量问题通过使用住房维修基金来维修，专有面积部分由业主自负。在共有产权房中，由于业主属于购房人和政府共有，是否政府也应当承担专有面积质量风险呢？笔者认为，由于政府系土地的出让人，市场的监管人，对房屋开发质量本应有法定的监管职责，且政府作为共有产权房的共有人，理所应当按照产权比例承担专有面积的质量风险的责任。
（二）自然灾害风险。房屋在面临诸如地震、海啸、台风、、山洪、泥石流等重大自然灾害导致的房屋毁损时的风险负担，按照物权法第九十八条之规定，“对共有物的管理费用以及其他负担，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，按份共有人按照其份额负担，共同共有人共同负担。”北京办法中对此没有予以规定。鉴于重大自然灾害风险属于不可抗力，在面对房屋毁损时应当按照共有产权份额各自承担产权比例内的房屋毁损较为合理。因此，建议共有产权住房交易合同示范文本由市住房城乡建设委会同市工商局制定时在合同中予以明确。
（三）房屋使用造成第三人损害的赔偿风险。由于共有产权房由购房人占有使用，购房人对共有产权房享有完全的占有、使用权能，因此，如果购房人在使用共有产权房过程中导致第三人损害的，应当由房屋使用人承担赔偿责任。但是，如果由于房屋本身质量的原因而非管理、使用的原因导致第三人损害的，政府也应当在产权比例份额内承担赔偿责任。
十、共有产权房附属法律问题
（一）装修相关问题
北京办法中对共有产权房是否带有装修未作明确规定，但是根据北京办法中销售价格确定的计算方式来看，北京共有产权住房应当是毛坯交房，没有附带装修，那么购房人在购买共有产权房后还必须经过装修的环节才能入住。共有产权房的装修费用负担的问题便浮出水面。有观点认为既然是共有产权，那么在装修时也应当按照共有产权比例来承担装修费用。有的认为政府一方已经将共有产权房的占有、使用权能完全赋予了购房人，对购房人来说是一种政策性优惠措施，不应在享有政府优惠措施的同时在另行附加政府一方更多的义务。笔者认为，对于装修费用的负担，首先应当区分装修的内容，即房屋基础设施装修和房屋软装。对于房屋基础设施装修部分，应当按照共有产权的比例来各自分担装修费用，对于购房人为了居住便利和舒适而额外花费的软装，则应当完全由购房人自己负担。
（二）电梯等公共设施相关问题
共有产权房在常年使用过程中房屋会有自然损耗，特别是电梯等设施设备会有老化的问题。如果电梯等设备老化需要更换的，应当如何处理？费用如何负担？笔者认为，如果住房维修基金足额的，应当首先使用住房维修基金，住房维修基金不足的部分，应当由全体业主共同负担。由于电梯等设备属于房屋公共设施，属于房屋正常使用必备的要素，其产权也属于全体业主享有，因此，在共有产权房中，应当由政府和购房人按照产权比例共同负担。
（三）车库、车位的法律问题
物权法第七十四条规定“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”对此，笔者认为前述规定的三句话中的“业主”在共有产权房中有不同的理解。第一句话中的“业主”是指，共有产权房中的购房人，因为在共有产权房中占有、使用权能已经由购房人完全享有，故车库、车位应当首先满足购房人的需要。
注释：
[1]参见李梅：《发展共有产权住房问题研究》，华中师范大学，2015.5
[2]陆玉龙：《共有产权：经济适用房制度创新研究》，《中国建设报》，2005.5.24
[3]《北京市共有产权住房管理暂行办法(征求意见稿)》第二条
[4]《淮安市共有产权经济适用住房管理办法（试行）》第二十五条共有产权房建设用地，按国家和省有关经济适用住房规定办理征转用报批手续，并按限房价、定地价的的方式进行挂牌出让
[5]赵艳：《共有产权经济适用房制度研究》，西南政法大学，2011.3，第22页
[6]李梅：《发展共有产权住房问题研究》，华中师范大学，2015.5，第28页
[7]《北京市共有产权住房管理暂行办法(征求意见稿)》第二十一条：购买共有产权住房的，购房人可以按照政策性住房有关贷款规定申请住房公积金、商业银行等购房贷款。
编排/吴瑜
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