本文为作者向无讼阅读供稿

十九大报告提出，要深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施。

留置是监察委员会履行监察职责时的一项强制性措施。根据2016年12月全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》的规定，试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。

“两规”是中国共产党纪律检查机关进行案件检查时的一种工作手段。《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第二十八条规定，凡是知道案件情况的组织和个人都有提供证据的义务。调查组有权按照规定程序调查取证，要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明，有关组织和个人必须如实提供证据，不得拒绝和阻挠。

留置与“两规”在法律性质上存在重大差别：第一，留置是由国家法律所规定的办案措施，“两规”是由党规所确定的调查手段。第二，留置既可以用于对公职人员违纪行为的调查，也可用于对公职人员的职务违法与犯罪行为进行调查，“两规”只适用于对党内违纪行为的调查；第三，通过留置取得的证据可以直接作为移送起诉的证据，通过“两规”取得的证据移送检察机关后还需要由检察机关重新固定、转化后才能作为司法证据。

用留置取代“两规”措施，其法律意义主要体现在三个方面：第一，查办公务人员违纪、违法行为时剥夺被调查者人身自由的强制性措施，不再依据党内法规，而是获得了国家法律的正式授权，其合法性得到了较为充分的保障；第二，查办公务人员职务犯罪的效率大幅提高，监察委员会利用留置措施对公务人员的职务犯罪调查完毕之后，可以直接向检察机关移送起诉，而无需像以前那样先移送检察机关立案侦查，重新固定转化证据后再移送审查起诉；第三，留置阶段对被调查者的监管将更为规范，各地点地区在适用留置时把被调查者关押在看守所，不像“两规”那样把被调查者关押在纪委的办案点，相对而言，看守所的监管更为规范而且安全。

在当前的监察体制改革试点中，以及此后制定国家监察法时，如何将留置措施与刑事诉讼法衔接起来，是社会各界都非常关注的问题。

在留置措施刚刚出台时，律师界及法学界非常关注留置阶段律师能否会见被调查人问题。就此，中纪委监察部网站在7月17日发文指出：“国家监察法实质就是反腐败国家立法，为监察机关依法履职提供法治依据。监察委员会是由国家权力机关设立的监督机关，与公安、检察机关等执法和司法机关性质完全不同。”“反腐败针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪，国家监察法也区别于刑事诉讼法；监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能简单套用司法机关的强制措施。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。”

可见，中纪委的态度非常明确，认为监察委员会与公安、检察机关性质不同，监察委员会办理案件与公安、检察机关办理一般刑事案件不同，国家监察法与刑事诉讼法不同，监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法，而不受刑事诉讼法的约束，只有当案件移送检察机关后才适用刑事诉讼法。

在承认上述不同的基础上，还是存在一个不可回避的问题：如何衔接好留置措施乃至整个国家监察法与刑事诉讼法的关系？这个问题又可细分为以下几个小问题：

第一，在留置期间，律师能否会见，以及在什么情况下可以会见？

无可否认，监察机关利用留置办理案件与转隶前检察院办理职务犯罪案件不同。监察机关查办的案件绝大多数属于公务人员违纪违法案件，这类案件与检察院办理的职务犯罪案件性质截然不同，律师会见法律化不大可能。

但监察机关确实要办理部分公务人员职务犯罪案件，且查办后可以直接移送起诉，而无需移送检察院立案侦查。对于这类案件的留置调查，在本质上与公安、检察机关侦办刑事案件并无二致。学者与律师提出的律师会见要求，针对的就是这类案件。站在监察机关的角度，或许还有一种拒绝律师会见的理由：刚开始立案调查时，并不能确定被调查者的行为是否构成犯罪，只是作为普通的违纪违法案件展开调查，对这样的案件律师同样不宜介入。

不过，按照全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》第二条的规定，监察机关调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。也就是说，在监察机关将涉嫌职务犯罪的案件移送检察机关依法提起公诉之前，要对该行为作出处置决定。监察机关对涉案行为作出处置决定之时，已经对案件有了明确的定性，对于拟移送检察起诉的案件，已经很明确属于刑事案件了。此时，完全可以也应当允许律师及时介入，依法会见被调查的公务人员。

第二，在刑事诉讼中对留置措施如何进行救济？

监察机关采用留置措施办理的职务犯罪案件进入刑事诉讼程序后，被告人及辩护律师能否以留置过程中存在违法取证为由提出非法证据排除？这是一个无法回避的问题。站在维护国家监察法的权威，保障被调查公务人员权利的立场，应当允许被告人及辩护人在起诉及审判阶段就留置阶段的取证提出非法证据排除。

第三，留置能否折抵刑期？

对于采取了留置措施的刑事案件，法院定罪量刑后，应当将留置的时间折抵同样的刑期。理由有二：第一，留置是一种剥夺被调查者人身自由的强制措施，对被调查者人身自由的剥夺与逮捕并无不同；第二，按照《行政处罚法》的规定，被告人被定罪判刑后，行政拘留可以折抵刑期，由《国家监察法》所规定的留置没有不折抵刑期的理由。

进行监察体制改革，制定国家监察法，设立与纪委合署办公的监察委员会，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，是一项前所未有的制度变革。在设计这一新的制度时，既要考虑反腐倡廉的力度与效果，也要保障被调查的公务人员的基本权利，实现国家监察法与刑事诉讼法的无缝对接与相互协调。

编排/吴瑜

责编/孙亚超  微信号：elesun724