文/葛志坚 阳光时代(上海)律师事务所
一、光伏并购交易架构设计
2013年国家能源局《光伏电站项目管理暂行办法》颁布之后，明确规定作为公共电源的光伏电站项目实施备案管理。鉴于国家对光伏项目实施总量规模指导，备案获取的难度加大，通过股权并购方式迅速做大规模成为越来越多投资人的选择。
2013年10月9日，国家能源局下发《关于进一步加强光伏电站建设与运行管理工作的通知》（国能新能[2014]445号），明文规定“禁止买卖项目备案文件及相关权益，已办理备案手续的光伏电站项目，如果投资主体发生重大变化，应当重新备案”。随后，国家能源局专门布置了新建电源项目投资开发秩序专项监管工作，剑指包括光伏在内的电源项目投产前的股权变动情况。
因此，在光伏项目取得备案至投产前阶段拟实施光伏项目股权并购的，属于445号文件所指的“投资主体发生重大变化”，应当进行重新备案。对于445号文颁布以后的光伏并购交易，可以按照下述两种方式设计交易思路。
（一）备案变更办理
我们认为，国家能源局445号文的目的在于打击买卖项目备案文件（即业内所称“倒卖路条”）的行为。所谓“路条”，是对核准/备案文件的通俗说法，本质上属于非行政许可类审批行为。受到“路条”供给稀缺性的影响，持有“路条”的公司在二级市场上要求高溢价，形式上体现为对其前期投入成本的补偿，但实质上是“路条”稀缺性的定价。这种行为存在被国家能源主管部门认定为“倒卖路条”的风险。
倒卖路条行为不仅违反了行政法的基本原则，也增加了项目建设成本，扰乱了新建电源项目投资开发秩序。国家能源局《关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》（国能新能[2014]477号）也指出：“对于不以自己为主投资开发为目的、而是以倒卖项目备案文件或非法转让牟取不当利益为目的的企业，各级能源主管部门应规定其在一定期限内不能作为投资主体开发光伏电站项目。”而对于“出于正当理由进行项目合作开发和转让项目资产”并非绝对禁止，只是要求“不能将政府备案文件及相关权益有偿转让”。
我们认为，项目交易各方如能够说明：（1）交易的合理商业目的，（2）没有牟取不当利益等问题，完全可以通过正常的备案变更手续来满足监管的要求。
（二）附条件交割
为了避免上述监管风险，很多光伏投资企业在设计总体交易架构时，设计了附条件的交易架构，即：项目备案后签订股权转让安排的协议，约定并不立即进行股权交割等操作，而是待特定条件成就时（如项目并网发电后）再进行股权交割操作。上述交易安排实属迫于“卖方市场”的无奈之举，形式上也能满足国家监管要求，我们尚未发现因此而被查处的先例。但此种交易必须注意控制过渡期的法律风险。
一是项目公司管控的风险。由于项目公司股权要待项目投产之后才进行交割，项目公司控制权、股权在名义上仍属原股东，因而存在公司控制风险；二是项目建设的风险。股权转让安排协议签订后，投资方将陆续投入投资款，但光伏电站建设进度及质量是否受控，是建设过程风险所在。三是股权本身的风险，是否会“一女二嫁”，是否会成为司法执行的对象，都是投资方应考虑的风险点。综合运用抵押、股权质押、担保、账户监管等风控手段，是投资方在签订股权转让安排协议时就应一揽子考虑的控制措施。
二、光伏并购项目尽职调查要点
（一）项目所在电网状况与弃光问题
《可再生能源法》及原电监会《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》明确要求电网企业对于符合条件的光伏电站项目所发电量应保证全额收购。地面光伏发电站往往建在滩涂、丘陵、戈壁、沙漠等地貌类型的场地，远离电网规划，因此考察当地电网的网架结构是决定光伏电站能否顺利送出电力的首要工作。例如，国家能源局《可再生能源发电并网驻点甘肃监管报告》披露，甘肃河西电网现有输电通道已无法满足已投产发电企业富余电量外送需要：夏季最大受限容量308-378万千瓦，最大受限比例26-31%；冬季最大受限容量198-268万千瓦，最大受限比例18-24%。弃光问题将严重影响光伏项目的预计收益率。
（二）光伏项目规模指标
根据国家能源局《光伏电站项目管理暂行办法》规定，光伏项目实施总量控制和规模指导。从2014年开始，国家能源局每年下发全国光伏新增建设规模控制指标，各地方政府及能源主管部门再根据国家下达的指导规模确定本地的具体指导规模。只有符合国家太阳能发电发展规划和国务院能源主管部门下达的本地区年度指导性规模指标和年度实施方案，才能进一步办理企业投资备案等手续。
国家能源局《关于下达2015年光伏发电建设实施方案的通知》（国能新能[2015]73号文件）第四点规定：“2014年底前未安排的年度规模指标作废，各地区对符合规模管理的已备案项目要督促开工建设，对不具备建设条件的项目要及时清理。”因此在尽职调查中要区分光伏项目属于2015年新增规模指标还是“往年结转”规模指标，防止出现存量指标因迟迟未实质动工或不具备建设条件等被清理的风险。
（三）光伏项目合规性支持文件
为了光伏项目能够顺利并网发电及后续上市、资产证券化等安排，项目合规性支持文件是重点调查内容之一。从项目前期来看，包括项目备案文件以及主要支持性文件（如原则同意接入电网的意见、选址意见书、环评、用地预审、水土保持等支持性文件）；从项目建设阶段来看，主要是“三证”（建设用地规划许可证、工程规划许可证、工程施工许可证）和施工监督手续办理等材料。从项目验收阶段来看，包括并网验收，签署并网调度和购售电协议，办理电力业务许可证，以及办理消防、环保、水土保持、技术监督、防雷等专项验收，最终办理工程竣工验收。
项目合规性支持文件的缺乏，可能导致项目存在以下风险：
1、不能申请电力业务许可证的风险
根据原国家电监会《电力业务许可证管理规定》第4条的规定，光伏电站在并网前应取得国家能源局派出机构颁发的电力业务许可证，否则将可能导致无法并网发电。申请电力业务许可证（发电类）应具备以下主要申报材料：
（1）安全负责人、生产运行负责人、技术负责人、财务负责人身份证明文件，专业技术任职资格证书或岗位培训合格证书；
（2）项目核准/备案证明文件；
（3）环境保护验收合格报告或企业对投产机组符合环境保护有关规定的自评报告，环保部门出具的对项目环境影响报告书（表），环境影响登记表的审批文件；
（4）质量监督机构检查报告，启动验收的证明材料或项目竣工验收的证明材料（待机组通过启动验收或项目竣工后）。
2、不能办理土地、房屋权属登记的风险
根据《土地登记办法》（国土资源部第40号令）第26、27、29条和《城乡规划法》第37、38条等规定，申请土地权属登记应持有项目用地批准文件，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等证明文件；否则无法办理权属登记，影响后续上市、资产证券化等交易安排。
三、光伏电价补贴问题
根据国家发展改革委《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》（发改价格[2011]1594号）、《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》（发改价格[2013]1638号）通知精神，目前我国光伏电站上网电价实际由两部分构成：（1）当地燃煤机组脱硫标杆上网电价；（2）高出当地燃煤机组标杆上网电价部分，由可再生能源发展基金予以补贴（部分地方财政还有地方补贴）。由于光伏电价补贴在总电价中占有相当大的比例，因此，是否能拿到补贴以及补贴发放的及时性问题，是光伏项目投资人重点关注的内容。
（一）申请材料
根据财政部、国家发展改革委、国家能源局《关于组织申报可再生能源电价附加资金补助目录的通知》（财办建〔2013〕75号）要求，申请提交文件具体如下：
（1）可再生能源电价附加资金补助目录申报表；
（2）项目可行性研究报告；
（3）项目核准（备案）文件；
（4）项目接入系统设计审查意见；
（5）上网电价审批文件。
国家能源局《关于印发可再生能源电价附加资金补助项目审核确认管理暂行办法的通知》（国能新能〔2012〕78号）也指出：如下项目国家能源局将不予确认（进入补贴目录）：
（1）不符合国家可再生能源相关规划或经国家能源局批复的省级发展规划；
（2）对已实行年度开发计划管理的，未列入年度开发计划的项目；
（3）按照基本建设项目审批、核准或备案程序要求的，必要性支持文件不完备项目。
因此对于拟并购项目，是否具备电价补贴申请的文件、是否存在不能进入补贴目录的实质障碍，是投资人控制交易风险的重中之重。
（二）补贴发放的时间
从实践来看，目前光伏电价补贴存在两个方面的问题：一是新投产电站进入可再生能源电价附加资金补助目录的时间期限不明。自2012年至2013年9月，国家主管部门已经组织五批项目申报，但第六批（新投产光伏电站）何时组织申报，至今没有明确。二是已进入补贴目录的企业实际拿到光伏价格补贴的时间存在拖延现象。
因此，投资人在进行财务测算的时候，应充分考虑光伏电价补贴的滞后性和不确定性，在融资、谈判时给予必要的安排。
四、结语
光伏项目的投资符合国家可持续发展的循环经济的要求，国家在政策方面给予了大力支持。为降低或者避免政策风险，投资光伏项目需要对当前光伏投资产业政策进行详细了解，合理设定交易路径，非常有必要聘请专业机构介入，以最大限度控制来自合同、监管和交易等各方面的风险。
责编/王大莹
实习编辑/孙显
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