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摘要：质疑投诉的处理，采购代理机构最不愿意也最不想参与其中，但依法不得不参与，如何参与并处理好，需要懂法、用法、守法。本文从财政部最新发布的《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）为据，分析采购代理机构的风险点，并提出相应的风控措施，以期采购代理机构依法处理好政府采购中的质疑与投诉，笔者个人意见不一定正确，仅供参考、讨论、指正。
关键词：政府采购；采购代理机构；政府采购质疑；政府采购投诉
一、前言
2017年12月26日，财政部发布了《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号），94号令自2018年3月1日起施行。同时，94号令替代了财政部于2004年8月11日发布的《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号），94号令与20号令之间，有着重大的区别。本文以94号令为据，分析采购代理机构如何做好风控，依法处理好政府采购中的质疑与投诉如下，以供参考、指正。
二、如何依法处理好质疑
（一）采购代理机构可否自行答复质疑？
对于此事宜，主要区分以下几种情况：
第一种情况，采购人自始至终没有授权采购代理机构答复质疑。
第二种情况，采购人没有授权采购代理机构答复质疑，但质疑发生后授权采购代理机构答复质疑。
第三种情况，采购人没有授权采购代理机构答复质疑，质疑发生后也没有授权采购代理机构答复质疑，但采购代理机构自行答复后，采购人对采购代理机构的答复予以认可或确认。
第四种情况，采购人在与采购代理机构签订《招标采购代理合同》时，就在合同中授权采购代理机构答复质疑。
对于前述四种情况，94号令第五条第一款如是规定：“采购人负责供应商质疑答复。采购人委托采购代理机构采购的，采购代理机构在委托授权范围内作出答复。”该条款有以下两层意思：
第一层，采购代理机构不是政府采购质疑的答复义务主体。意即采购代理机构没有义务答复供应商的质疑，答复供应商质疑的“天然”主体是采购人。但是
第二层，采购代理机构如果要答复质疑，一是必须获得采购人的授权；二是采购人的授权范围必须包含授权采购代理机构答复质疑而不是笼统的“全权授权”。
因此，从94号令第五条第一款的规定来看，前述四种情况，有如下结果：
第一种，没有获得授权，采购代理机构无权也无义务答复供应商的质疑。如果采购代理机构擅自答复的，属于自找的。为什么是自找的，也就是下文分析的第三种情况，如果采购人不予以认可或确认采购代理机构的答复，采购代理机构就自行去处理该答复的“后遗症”。
第二种情况，采购代理机构有权答复质疑。
第三种情况，采购代理机构的答复获得事后的追认，也相当于获得采购人的授权，但代理机构要获得采购人认可或确认的书面文件，做好风控，“口说无凭”，否则采购代理机构就自行去处理擅自答复的“后遗症”。
第四种情况，采购代理机构有权答复质疑。
那么，从上述分析，关键词是“授权”，有授权，即可为；无授权，不可为。那如何获得授权并且是有效的授权呢？
通常的处理方式，一般有如下两种：
第一种方式，在与采购人签订的《招标采购代理合同》中，明确乙方（采购代理机构）的权利包含对供应商质疑的答复权。
第二种方式，是由采购人单独签署《授权书》或《委托书》，授予采购代理机构答复供应商质疑的权利。《授权书》或《委托书》可以在质疑发生之前或之后签署均可，也可以作为追认采购代理机构质疑答复权的文件。
因此，对于供应商的质疑答复，采购代理机构应当做好如下风控措施：
第一步，收到供应商的质疑时，首先要做的工作是核实自己是否获得采购人的质疑答复授权，而不是直接予以答复。
第二步，如果经核实没有授权，及时书面告知采购人自己无权做出答复。
第三步，如果经核实获得授权，或虽无授权但告知采购人后采购人补授权的，采购代理机构起草答复意见。
第四步，采购代理机构一定要将答复意见报采购人同意后，再予以发出。即使《招标采购代理合同》或《授权书》或《委托书》中没有规定答复发出之前需要经过采购人的同意。
（二）编制采购文件时如何规定质疑事项？
采购文件的编制，必须依法、合规、合理、完整。采购文件编制时，主要从以下几个方面规定质疑事项：
一方面，必须要让供应商质疑“有门”。意即让供应商知道去哪里提交质疑文件。对此，94号令第七条第一款明确规定：“采购人、采购代理机构应当在采购文件中载明接收质疑函的方式、联系部门、联系电话和通讯地址等信息。”因此，采购代理机构在编制采购文件时，不可遗漏“接收质疑函的方式、联系部门、联系电话和通讯地址”中的任何一项。否则，编制的采购文件是不完整也不合规的。
另一方面，必须要让采购人或采购代理机构免受供应商恶意多次质疑“之累”。政府采购，涉及程序较多，文件较多，过程较多，为避免相关资源被恶意浪费，节省时间与提高效率，94号令第十条第二款规定：“采购文件可以要求供应商在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑。”这不可不谓是采购代理机构的福音。但该福音的实现，必须要在采购文件中明确规定下来才能获得法律的支撑以及落到实处。
（三）采购代理机构可以拒收质疑函吗？
这里主要分析以下几种情况：
第一种情况，采购代理机构没有获得采购人的授权。
第二种情况，提出质疑的并非参与本项目的供应商，或者也非参与本项目的供应商的委托代理人；
第三种情况，供应商提出质疑的时间超过法定时间。
第四种情况，匿名质疑。
第五种情况，质疑函未签字、盖章。
第六种情况，联合体供应商，仅有部分联合体成员提出质疑。
对于前述六种情况，笔者认为，采购代理机构均可以拒收质疑函，拒收的依据如下：
针对第一种情况，前文已分析，质疑答复的义务主体“天然”是采购人，如果无采购人的授权，采购代理机构无权也无义务处理质疑。当然，在此种情形下，建议采购代理机构向提出质疑的供应商说明情况，本单位尚未获得采购人的授权，不可接受其质疑函。
针对第二种情况，94号令第十一条第一款明确规定：“提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。”以及第八条的规定：“供应商可以委托代理人进行质疑和投诉。其授权委托书应当载明代理人的姓名或者名称、代理事项、具体权限、期限和相关事项。……。代理人提出质疑和投诉，应当提交供应商签署的授权委托书。”
针对第三种情况，94号令第十条第一款规定：“供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。”当然，其第十三条也规定：“采购人、采购代理机构不得拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函”。
针对第四种情况，匿名质疑，也就无从判定质疑供应商是否参加了本采购项目。
针对第五种情况，94号令第十二条规定：“供应商提出质疑应当提交质疑函和必要的证明材料。质疑函应当包括下列内容：（一）供应商的姓名或者名称、地址、邮编、联系人及联系电话；（二）质疑项目的名称、编号；（三）具体、明确的质疑事项和与质疑事项相关的请求；（四）事实依据；（五）必要的法律依据；（六）提出质疑的日期。供应商为自然人的，应当由本人签字；供应商为法人或者其他组织的，应当由法定代表人、主要负责人，或者其授权代表签字或者盖章，并加盖公章。”
针对第六种情况，94号令第九条规定：“以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。”
（四）采购代理机构如何回复质疑函？
第一，四个字，惜字如金。理由：
94号令第二十条规定：“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。”
质疑答复，话不可乱说、多说、瞎说、说漏嘴，要慎言。比如94号令第十五条第二款规定：“质疑答复的内容不得涉及商业秘密。”以及第四十三条规定：“对在质疑答复和投诉处理过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私和依法不予公开的信息，财政部门、采购人、采购代理机构等相关知情人应当保密。”
但是，有些话，是必须要说的。94号令第十五条第一款规定：“质疑答复应当包括下列内容：（一）质疑供应商的姓名或者名称；（二）收到质疑函的日期、质疑项目名称及编号；（三）质疑事项、质疑答复的具体内容、事实依据和法律依据；（四）告知质疑供应商依法投诉的权利；（五）质疑答复人名称；（六）答复质疑的日期。”
第二，也是四个字，珍惜时间，理由：
94号令第十三条规定：“采购人、采购代理机构……应当在收到质疑函后7个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商。”7个工作日，说多不多，说少不少，加上答复尚须采购人确认时间，采购代理机构，不可拖沓，珍惜时间。
第三，还是四个字，慎重决定，理由：
质疑供应商如果对答复满意，皆大欢喜。
质疑供应商如果对答复不满意，采购代理机构就等着被投诉吧。
但是，94号令，并未规定采购代理机构必须要答复得让质疑供应商满意。采购代理机构在采购人授权下，有答复的义务，但无答复满意的义务。
94号令第十六条仅要求采购代理机构慎重决定，详细规定为：“采购人、采购代理机构认为供应商质疑不成立，或者成立但未对中标、成交结果构成影响的，继续开展采购活动；认为供应商质疑成立且影响或者可能影响中标、成交结果的，按照下列情况处理：（一）对采购文件提出的质疑，依法通过澄清或者修改可以继续开展采购活动的，澄清或者修改采购文件后继续开展采购活动；否则应当修改采购文件后重新开展采购活动。（二）对采购过程、中标或者成交结果提出的质疑，合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标、成交供应商的，应当依法另行确定中标、成交供应商；否则应当重新开展采购活动。质疑答复导致中标、成交结果改变的，采购人或者采购代理机构应当将有关情况书面报告本级财政部门。”
三、如何依法处理好投诉
政府采购进入投诉阶段，采购代理机构的角色，与质疑阶段，有着重大的区别，处理方式，也有重大的区别。
（一）采购代理机构如何做出书面说明？
第一，四个字，珍惜时间。理由：
94号令第二十二条规定：“被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人应当在收到投诉答复通知书及投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明。……。”如果采购代理机构没有收到“投诉答复通知书及投诉书副本”，恭喜你，不用作说明了。
第二，也是四个字，知无不言。理由：
做出书面说明的对象是财政部门，为便于受理投诉的财政部门公正合理处理投诉，建议采购代理机构知无不言。否则，落个“包庇”的“名声”可不太好。
第三，还是四个字，言必有据。理由：
94号令第二十二条规定：“被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人应当在收到投诉答复通知书及投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。”
知无不言的前提是言必有据，如果言而无据，这也属于采购代理机构自找麻烦。
第四，仍然是四个字，不言放弃。理由：
94号令第二十五条规定：“……；被投诉人未按照投诉答复通知书要求提交相关证据、依据和其他有关材料的，视同其放弃说明权利，依法承担不利后果。”一是不放弃做出说明，二是不放弃依规做出说明并提交相关资料。
（二）采购代理机构如何配合取证、质证？
第一，积极配合调查取证。94号令第二十四条规定：“财政部门依法进行调查取证时，投诉人、被投诉人以及与投诉事项有关的单位及人员应当如实反映情况，并提供财政部门所需要的相关材料。”
第二，依法参与质证。94号令第二十三条规定：“财政部门处理投诉事项原则上采用书面审查的方式。财政部门认为有必要时，可以进行调查取证或者组织质证。……。质证应当通知相关当事人到场，并制作质证笔录。质证笔录应当由当事人签字确认。”采购代理机构在参与质证时，须提前与采购人做好相关沟通工作，并对投诉人提交的证据的“三性”等发表意见。不建议采购代理机构放弃参与质证或放弃发表质证意见。
（三）采购代理机构如何做好暂停采购活动事宜？
第一，财政部门有可能通知暂停采购活动，采购代理机构收到财政部门的通知后，执行该通知。具体见94号令第二十八条第一款的规定：“财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人和采购代理机构暂停采购活动，暂停采购活动时间最长不得超过30日。”
第二，不得擅自重启采购活动。94号令第二十八条第二款规定：“采购人和采购代理机构收到暂停采购活动通知后应当立即中止采购活动，在法定的暂停期限结束前或者财政部门发出恢复采购活动通知前，不得进行该项采购活动。”至于以“法定的暂停期限结束前”为准，还是以“财政部门发出恢复采购活动通知前”为准？判断标准很简单，谁的时间早，就执行谁，就以谁为准。
四、结语
政府采购过程中的质疑与投诉，采购代理机构应做好如上的风控，否则，至少将承担如下的法律责任：
94号令第三十六条规定：“采购人、采购代理机构有下列情形之一的，由财政部门责令限期改正；情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报：（一）拒收质疑供应商在法定质疑期内发出的质疑函；（二）对质疑不予答复或者答复与事实明显不符，并不能作出合理说明；（三）拒绝配合财政部门处理投诉事宜。”
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