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最高人民法院2018年2月7日发布的关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》解释（下称新解释）第十九条至第二十六条）对行政诉讼案件被告主体做出规定。本文结合行政诉讼法规定和司法判例，按照新解释条文次序仅对行政诉讼被告主体作以归纳整理。

除了行政诉讼法第二十六条规定的原告直接向人民法院提起诉讼，做出被诉行政行为的行政机关为被告之外，新解释规定的行政诉讼被告还包括下列情形：

1、法律文书上署名的行政机关

新解释第十九条规定当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以对外发生法律效力文书上署名的机关为被告。

如长沙市国土局为公共利益需要，报请长沙市政府批准后作出《关于收回国有土地使用权的决定》，并在该决定上署名，原告戴春萍以长沙市人民政府为被告提起诉讼，一审法院查明被告主体不适格，对原告释明并告知应变更被告，原告坚持不同意变更。一审法院裁定驳回起诉，原告上诉至湖南省高级人民法院。湖南省高级人民法院审理后做出《戴春萍与长沙市人民政府行政批准行为二审行政裁定书》【（2015）湘高法行终字第40号】，以经上级行政机关批准的行政行为向人民法院提起诉讼的，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告为由，驳回上诉维持一审裁定。

2、行政机构

新解释第二十条规定了以行政机构为被告的几种情形

（1）以组建不具有独立能力行政机构的行政机关为被告

行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

（2）以超出法定授权的机构和组织为被告

法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，以实施该行为的机构或者组织为被告。如上海市民王某甲与上海市公安局虹口分局行政公安其他一案，则属于此种情形。

原告王某甲诉称：其向上海市公安局虹口分局四川北路派出所申请将姓名变更为“王子益奕”，派出所以不符合《上海市常住户口管理规定》第二十六条规定为由，不同意变更。原告认为公民依法享有姓名权，且行使该权利属于民事活动，不以公安机关变更登记为生效要件，以上海市公安局虹口分局作为被告，请求法院确认《上海市常住户口管理规定》第二十六条规定违法。上海市虹口区人民法院认为，派出所系法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关派出机构，具有行政诉讼主体资格，被诉行政行为系该派出所超越法定职权作出，应当以派出所作为被告【（2015）虹少行初字第1号】。

（3）以委托机关为被告

没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法规定的委托关系。当事人不服提起诉讼的，应以该行政机关为被告。

如原告邹政奎承包的果木地下游水库被确定为普洱市城区饮用水，翠云区自来水公司发出水源林区范围内住户限期搬离的通知，原告服从安排离开后，失去生产经营权、收益权，要去补偿未得到解决。原告遂以翠云区人民政府为被告提起诉讼，要求补偿。普洱市中级人民法院判决：翠云区人民政府将80号仓库作为饮用水源保护区，委托市自来水公司进行封闭管理，属于行政管理事项委托行为，自来水公司发出通知限期搬离的行为属于执行被告委托行政行为，依法应由委托方即被告翠云区人民政府承担责任，见【（2015）普中行初字第3号】判决书。

3、开发区管理机构

新解释第二十一条规定开发区管理机构作为被告的四种情形：

（1）当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。

《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》规定，开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授权的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。因此，开发区管理委员会系法律法规授权行使行政职权的行政机关派出机构，当事人对其实施的行政行为不服提起行政诉讼，应以开发区管理委员会为被告。如南京市中级人民法院做出的《上诉人傅作才其他一案的行政裁定书》（2014）宁行诉终字第50号。

（2）对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；

（3）对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；

（4）开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。

4、复议机构

行政诉讼法对经复议的案件提起行政诉讼时被告资格的确定分为两种情形：复议机关维持原行政行为的，做出原行政行为的机关和复议机关为共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关为被告。

新解释第二十二条规定对复议机关“改变”和“维持”原行政行为作为规定，“改变”是指：

（1）复议机关改变原行政行为的处理结果；

（2）复议机关确认原行政行为无效；

（3）复议机关确认原行政行为违法，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。

“维持”，是指复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的。

5、行机关被撤销或者职权变更

新解释第二十三条规定，行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告；实行垂直领导的，以垂直领导的上一级行政机关为被告。最高人民法院审理的《唐冬奇与吉林省辽源市公安局行政处罚申诉案》【（2016）最高法行申1052号】，原告唐冬奇要求辽源市公安局撤销四次劳动教养决定，但是作出被诉教养决定的辽源市劳教委已经被依法撤销，劳动教养的行政职权亦被取消，没有继续行使该项职权的行政机关，应当以设立该劳动教养委员会的辽源市人民政府为被告。

6、居委会、村委会

居民委员会和村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，不是行政机关，也非行政机关派出机构，不具备行政机关法人资格。新解释第二十四条规定，居委会和村委会作为被告的情形是依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责做出的行为。

居委会、村委会不是基于法律、法规和规章授权不能作为被告，如《再审申请人柳生华、李士宪、刘子年与兰州市西固区陈坪街道小坪村民委员会土地行政征收及补偿一案行政裁定书》【（2017）甘行申7号】，甘肃省高级人民法院判决认为，授权的组织作出行政行为必须有法律、法规、规章的授权。本案中，兰州市西固区人民政府发布的《关于西固区城中村改造试点村小坪村改造后土地储备、土地补偿、人员安置的通告》并非法律、法规、规章，该《通告》内容不能视为西固区人民政府对小坪村委会的授权，故申请人认为小坪村委会是西固区人民政府以《通告》的明确授权事实的行为缺乏法律依据。一审法院已明确告知申请人错列被告，但申请人拒绝变更，一审法院裁定驳回起诉及二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定的结果正确。再审申请人柳生华、李士宪、刘子年申请再审的理由不能成立。

如果当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，则以委托的行政机关为被告。

7、行业协会

解释第二十四条第三款规定，当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。在南京铁路运输法院审理的《梁思杰与南京航空航天大学案》【（2016）苏8602行初1214号】中，法院认为：高等院校依据《中华人民共和国高等教育法》第四十一条的规定，在对受教育的学生进行学籍管理并实施奖励或者处分时，是法律、法规授权的组织，可以作为行政主体。

解释第二十四条第四款规定，对于高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。

8、房屋征收部门

解释第二十五条规定，对市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。

上述情形系解释规定的行政诉讼被告，原告提起诉讼时错列被告的，人民法院应当向原告释明，并告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。

编排/吴瑜

责编/孙亚超  微信号：elesun724