文/王代勇

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我国融资租赁行业中，从事该业务的有两类机构，即金融租赁公司和融资租赁公司。融资租赁本质上是一种非银行的融资方式（“融资”），同时借用了租赁的形式（“融物”），具有典型的金融属性。因此，融资租赁企业不同于一般工商企业，监管机关依照特别规定对该类企业和业务进行特别监管。

本文拟就融资租赁业务当前监管现状做简要探讨，主要视角是融资租赁业务的监管处罚案例分析。融资租赁业务的监管方式当然不只是监管处罚。监管处罚仅是一种事后监管手段，包括监管规范制定、市场准入设定、业务经营管理等均属于必要监管方式。但后述几种监管情况已有较多研究者撰文分析，此文无赘述必要。本文倾向于认为，监管处罚最能实时反映监管机关的监管动向，间接折射出监管范围内业务的实质问题。

一、金融租赁公司与融资租赁公司的性质

虽然均从事融资租赁业务，金融租赁公司和融资租赁公司却属于两类性质完全不同的企业，对应不同监管主体并适用不同监管规范。根据《金融许可证管理办法》第三条的规定，金融租赁公司属于须经批准经营金融业务的金融机构；《金融租赁公司管理办法》（中国银监会令2014年第3号）第二条也明确指出金融租赁公司是非银行金融机构。既属于金融机构，金融租赁公司则受银保监会监管，适用金融机构监管法律法规和相关规范性文件。根据《融资租赁企业监督管理办法》（商流通发〔2013〕337号）融资租赁公司是根据商务部相关规定从事融资租赁业务的一般企业，不属于金融机构。其业务主管部门是国家商务部，适用商务部有关融资租赁业务的部门规章和其他规范性文件。另外，融资租赁公司中有较大比例的外资企业，该类企业同时应遵守我国外商投资相关规定。

二、融资租赁业务的主要监管规范性文件

目前，银监会、商务部等行业主管部门发布的融资租赁业务监管相关规范性文件主要包括《融资租赁企业监督管理办法》、《金融租赁公司管理办法》等9部。其中，金融租赁公司融资租赁业务适用《银行业监督管理法》的规定。具体文件名称及适用对象等要素如下：

从监管规范性文件的制定情况来看，相关文件严格区分或限定了融资租赁公司和金融租赁公司不同的监管主体及相应文件的适用范围。国务院办公厅发布的指导意见也特别区分了融资租赁业和金融租赁业，针对两类行业单独发文。实际上，融资租赁公司与金融租赁公司均主要经营融资租赁业务，其业务模式也基本是一致的，主要区别在于资金来源不同。金融租赁公司享有部分金融机构特有融资渠道以获得业务资金，如吸收股东存款、进行同业拆借等，而融资租赁公司主要资金来源为金融机构借款（向银行借款）。

如上融资租赁业务监管规范性文件制定情况也反映出监管部门针对融资租赁业务监管思路上的两难选择。虽然都是融资租赁业务，但两类从业企业分属不同性质，从业务出发进行统一监管又与现有金融监管体系不能完全融合。从最终形成的监管模式来看，我国融资租赁业务目前是一个市场、两头监管（即商务部、银保监会）、两套监管规范体系（2018年5月8日，商务部发文将融资租赁公司及其业务相关监管职权划给银保监会。目前处于过渡期，过渡期内相应职权仍由商务部门行使，见下文。）商务部原单独制定了《外商投资租赁业管理办法》，对其设立条件、审批程序、业务规范进行了专门规定，但该办法已于2018年2月22日废止，单独针对外资融资租赁的市场准入已经取消。

对融资租赁公司和金融租赁公司同一融资租赁业务进行区分监管，监管主体不同，适用规范不同，势必导致监管现状的巨大差异，从融资租赁业务监管处罚案例可见一斑。

三、融资租赁业务监管处罚案例

经检索已公布的融资租赁业务相关处罚信息公开表、行政处罚决定书，可检索出案例26份，主要集中于2017年（相关案例来源于中国银行保险监督管理委员会网站“行政处罚”板块检索结果，网址：http://www.cbrc.gov.cn。）处罚对象、主要违规事由、处罚机构情况等要素可见下表：

需要说明的是，上述处罚案例均为行业监管机关作出的处罚案例，不包括工商行政管理机关、税务机关等针对一般工商或税务违规事项作出的处罚案例。该等违规处罚与具体融资租赁业务无涉，不是本文需要关注的内容。

四、融资租赁业务监管处罚案例反映出的融资租赁业务监管现状

如上监管处罚案例中，无论是针对单位还是个人，违规选任负责人、业务制度违反监管规定、违规开展关联交易诸类均属于公司内部治理方面的违规事项，数据报送错误等事项则属于监管配合不当。除此之外，融资租赁业务尽调不充分、业务集中度超标、违规向其他单位提供融资及超出营业范围发放贷款等均属于业务违规事项。根据前述分类标准就上述监管处罚案例进行分类，可知各类型违规处罚占比如下：

从宏观角度简要总结分析如上监管处罚案例，可以初步得出如下结论（相关案例主要为行政处罚信息公开表，仅公开主要处罚要素，未公布具体案情，不能从微观角度就个案进行分析）：

监管机关对金融租赁公司的监管实质触及融资租赁业务核心，从规范融资租赁行业业务操作、防范金融风险目的出发采取了业务监管措施。如上图表反映出，全部26份监管处罚案例中，具体涉及融资租赁业务违规的处罚案例占大部分（65%），说明监管机关真正关注融资租赁业务是否依照相关法律法规和规范性文件合规开展，以及行业发展是否健康稳健。具体而言，如新银监罚〔2015〕38号处罚案中，监管机关已关注到具体业务中出租人尽职调查是否充分到位、项目是否符合融资租赁条件以及标的物是否符合要求，从而判定监管对象是否违反审慎经营规则；深银监罚决字〔2018〕18号处罚案中，监管机关已关注到融资行为是否违反金融政策、融资租赁标的是否符合业务监管要求。

对业务违规行为进行监管处罚是规范业务运营、促进行业健康发展、防范金融风险的必要手段。《金融租赁公司管理办法》第四章、第五章对金融租赁公司融资租赁业务的经营规则（包括公司内部治理机制、融资租赁物要求、业务风险管理等）、监管指标（包括资本充足率、单一客户集中度、同业拆借比例等）进行了明确，为融资租赁业务监管提供了依据。同时该办法第五十八条还进一步明确， 违反本办法有关规定的,银保监会及其派出机构依照《银行业监督管理法》等有关法律法规进行处罚。上述监管处罚案例的出现，说明《金融租赁公司管理办法》在一定程度上得到了落实。

融资租赁公司融资租赁业务实际缺乏事后监管手段，《融资租赁公司监督管理办法》缺少贯彻执行的动力。上述26份融资租赁业务监管处罚案例全部涉及金融租赁公司或其负责人，而经检索国家商务部门相关网络公开平台，无一份涉及融资租赁公司行政处罚的案例，说明监管机关就融资租赁公司及其业务缺少事后监管。当然，没有针对融资租赁公司的处罚案例，不能说明对融资租赁公司及其业务没有监管，其他事前、事中监管措施，包括行业准入设定、定期业务数据上报、行业风险排查工作等均属于监管手段（如北京市商务局在2017年就曾专门发出通知要求开展融资租赁业风险排查工作。网址：http://sw.beijing.gov.cn）。《融资租赁企业监督管理办法》第二章、第三章也就融资租赁公司的经营规则（业务范围、融资租赁物要求、业务风险管理、公司内部治理机制等）、监管方式（监管主体、监管重点、数据报送等）进行了明确，但因为缺少明确的处罚规定，该办法的相关要求能否贯彻执行则不得而知。根据实践经验，没有“牙齿”的法律总是软弱的。

没有涉及融资租赁公司融资租赁业务的监管处罚案例，也绝不能说明其业务开展完全合法合规或该行业发展健康稳健，反而说明该领域的监管立法或监管实施存在问题。金融租赁公司属于金融机构，所以监管机关可以根据《银行业监督管理法》的规定对其进行监管处罚，其监管体系是闭环完整的。融资租赁公司不是金融机构，故不能准用金融机构监管规定对其进行处罚。根据《行政处罚法》第九条、十条的规定，限制人身自由的行政处罚只能由法律设定，其他行政处罚由行政法规设定。而在现行法律、行政法规中，并无融资租赁公司融资租赁业务违规处罚相关规定。

《行政处罚法》第十二条还规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定，规定行政处罚。”《融资租赁公司监督管理办法》是商务部制定的有关融资租赁公司开展融资租赁业务的主要监管规定，但是该规定中并无任何涉及业务违规处罚的条款，仅在第三十四条有“融资租赁企业如违反我国有关法律、法规、规章以及本办法相关规定的，按照有关规定处理。”的笼统规定，具体适用什么规定、如何适用该规定并未说明。其原因可能就在于商务部没有得到国务院有关行政处罚的授权，故不能规定有关业务违规的行政处罚条款。而更进一步的原因可能在于国务院和其他相关部门对于融资租赁业务的监管思路没有形成一致意见，对金融租赁公司、融资租赁公司的市场定位存在争议。其情形类似于前些年有关小额贷款公司主体性质、行业作用和监管适用的争议。但无论如何，这些争议必须尽早转化成共识。

亟需规范融资租赁公司融资租赁业务监管的原因还在于，融资租赁公司及其业务已经形成极为庞大的规模和市场。据第三方数据统计显示，截至2018年3月底，全国内外资融资租赁公司已达10342家（其中内资358家，外资9984家），业务总量（合同余额）达约39450亿元（其中内资约19450亿元，外资约20000亿元）。（相关数据来源于“中国融资租赁资源网”，网址：http://www.flleasing.com）。如此庞大的规模和体量，必须确定适格的监管机关和系统的监管规则对其进行有效监管，以防范重大金融风险的发生和蔓延。

五、融资租赁业务的监管趋势

2017年中共中央、国务院发布的《关于服务实体经济防控金融风险深化金融改革的若干意见》明确提出将融资租赁公司划归为地方金融监管对象（未见前述“若干意见”公开内容，参见：史平武，中国融资租赁行业监管趋势研究，清华金融评论，2018年7月27日。）即从顶层设计明确了对融资租赁行业进行统一监管的思路。2018年5月8日，商务部发布《商务部办公厅关于融资租赁公司、商业保理公司和典当行管理职责调整有关事宜的通知》（商办流通函〔2018〕165号），将制定融资租赁公司业务经营和监管规则职责划给银保监会。该通知是具体操作层面统一融资租赁行业监管的开端。其后，金融租赁公司和融资租赁公司统一由银保监会行使监管职权。

不过，该通知发布后，银保监会至今未就融资租赁公司及其业务监管实施公开发布任何规范性文件（根据部分地区商务部门文件陈述，银保监会于2018年5月17日向各地政府发出了《关于商请做好三类机构职责转隶后相关工作的函》，但具体内容未公开。根据地方政府文件精神，过渡期内，融资租赁公司及相关业务的监管职权继续由商务主管部门行使。参见2018年7月10日《上海市商务委员会关于做好三类机构职责转隶工作的通知》）。

行业研究人员倾向于认为，离监管机关发布融资租赁业务统一监管规则时间已经不远。整个行业将进入监管调整、业务优化转型的新时期。

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编辑/一意