文/张向前  山西省监狱系统公职律师

本文首发于无讼APP，未经作者许可禁止转载。

公职律师已成为我国律师界一支具有一定规模的队伍，但这支新出现的“部队”在律师界的定位和作用仍未清晰、明白，本文试图结合我国法治现状和公职律师的特点以及《律师法》、《公务员法》的要求，对公职律师在律师“集团军”中的定位和作用作一简要阐述。

一、公职律师队伍的发展脉络

1993年司法部在《司法部关于深化律师工作改革的方案》中明确提出：“逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍”。此后，我国正始启动了公职律师这一崭新职业群体的探讨、论证、试点、组建等一系列工作，2002年司法部颁布了《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》，对公职律师的申请与审批、权利与义务以及管理归属等问题进行了初步规范，2016年6月中办、国办印发《关于推广法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》后，全国公职律师队伍建设进入一个高潮阶段，全国各级党委、政府及其工作和行政部门基本上均按照要求在2017年底设立了公职律师，随着《律师法》、《公务员法》的修定，公职律师已成为中国律师“集团军”中拥有“番号”的部队。

二、公职律师的现状

目前公职律师虽然已“名正言顺”，队伍人数剧增，但在具体的行政管理、业务管理、运行模式、培训学习等方面仍存在一些制约其发挥作用的问题，主要有：

1、行政管理模式多样

在各级党委、政府层面有对所属部门的公职律师实行统一管理的，有由各部门分散管理的，而各党政机关有的把公职律师划归内部法制部门管理的；有的把公职律师划归办公室管理的；还有的成立公职律师办公室的，总之对公职律师行政管理模式多样，不利于公职律师横向业务交流和联系。

2、业务、行业管理缺失

目前各单位公职律师人数较少，没有像社会律师一样加入一个律师事务所，办理相关业务只能“单打一”和“万金油”，没人讨论、商量，业务重点领域不突出，形不成有效的专业团队，且各级律协也未将公职律师的行业管理纳入其范围，致使公职律师很少或无法参加律协组织的相关研讨、交流等活动。

3、实践经验无法积累

公职律师只能办理本单位的诉讼和非诉讼业务，大多数只是从事对合同和规范性文件的审核工作，有的可能一年办不了一个诉讼案件，业务实践经验无法有效积累，特别是诉讼业务的经验就更无从谈起。

4、地位待遇没有明确

目前各级党委、政府以及各部门对公职律师的地位、待遇均未有详细的规定，对公职律师均实行同级别公务员的待遇，办案津贴、补助等都没有，和社会律师相比待遇太低，和同级别其他公务员相比太累，长期以往会造成大量公职律师特别是业务能力强的公职律师在适当的时机会跳槽去当社会律师或转为其它业务，不利于公职律师队伍的稳定和发展。

三、从生命科学原理来看，融入律师“集团军”是公职律师发展壮大的必由之路

生命科学告诉我们，最早地球上出现生命的时候，生物都是单细胞生物，单细胞生物要想生存并壮大，最简单的办法就是体型变得很大，但当体型变大至极限时，细胞们就想出了一个新的办法，即细胞抱团，成为多细胞生物，在体型变大方面实现了质的飞跃，完成细胞抱团之后，细胞就慢慢进行了职能分工，原来单细胞时什么都自己干，能运动、会消化、还能防御和感知，成为多细胞后单个细胞专心干自己的最擅长的事情，把自己的某一项能力提高到最强，于是就有了皮肤细胞、神经细胞等分工不同的细胞，也就产生了人类这一高级的生命体。

从单个农户到大农场，从个体作坊到大型集团公司乃至跨国公司，其道理都是一模一样。

公职律师的发展规律也如同生命的进化和单个农户以及个体作坊的发展壮大一样，在数量达到一定基数时不能再单打独斗，也不能一味靠数量取胜，更不能试图使公职律师个个成为法律领域“全能选手”。事实证明，这是违背事物发展规律，即使略有成效，也是事倍功半，得不偿失。公职律师唯有主动融入律师“集团军”，根据自身特点，有效发挥长处，继而成为律师“集团军”中不可代替的“军种”才是其发展壮大的必由之路。

四、公职律师在律师“集团军”中的定位

在本次军队改革中，诞生了一支新的部队——战略支援部队，其主要职责是从情报、电子对抗、网络攻防、心理、装备保障等方面对空天、电子、网络、火箭导弹等非常规战略武装部队作战进行支援的部队。

公职律师就职于各级党政机关，对党政机关的政策、规章、信息掌握以及和党政机关领导、所属部门联络沟通等方面比社会律师有着得天独厚的条件，其在社会律师办理案件中能够在上述方面发挥有效的辅助作用，所以撇开公职律师的“公职”身份，单从“律师”的角度看，公职律师应成为律师“集团军”中的“战略支援部队”。具体可以有以下几个方面：

为社会律师查阅规章及规范性文件提供支持；

为社会律师赴党政机关调查提供线索、情报等方面的帮助；

为社会律师因办理案件需和各级党政机关及其所属部门沟通提供前期联络、准备工作；

为社会律师代理相对方且涉及党政机关及其工作人员的案件提供双方相互了解诉求底线提供帮助，为双方诉前和解提供支持。

为社会律师和党政机关负责人面谈、交流等提供方便。

五、公职律师在律师“集团军”中发挥作用的前提和条件

目前公职律师要发挥作用，为所在党政机关提供优质法律服务并在律师“集团军”中履行好“战略支援部队”的职能，应首先做好以下工作：

（一）确定管理模式

鉴于公职律师队伍刚发展壮大，做到党政机关、事业单位全覆盖的时间不长，各级党政机关对公职律师管理、使用的经验不足，应积极探索对公职律师队伍的行政管理和行业管理模式，并逐步加以完善。

1、公职律师行政管理模式和职责范围的设想

（1）目前大多数公职律师是原党政机关中具有律师资格和司法资格的公务员，经本单位推荐，省级司法行政部门考核审查后授予公职律师资格的，由于公职律师原来就在本机关工作，原先职务、待遇非常明确，也熟悉机关情况，可以无阻碍地和机关其他部门联络沟通，目前可暂由各单位自行确立对公职律师的管理办法和管理部门，并对公职律师的待遇根据本单位的情况进行决定。

（2）在总结各单位对公职律师队伍管理经验的基础上，由国务院司法行政部门制定颁发《党政机关公职律师管理办法》。对公职律师的管理模式、工作机制和具体待遇等做出全国统一的规定。

（3）《公务员法》第95条明确规定了专业性较强公务员职位可以实行聘任制，国务院也颁发了《聘任制公务员管理规定》，对聘任制制公务员的聘任条件、待遇、考核等作出了规定，公职律师这一岗位完全符合实行聘任制的条件和要求，所以对公职律师应逐步过渡到全部实行聘任制的模式。

2、公职律师行业管理模式设想

（1）在各党政机关比照社会律师事务所的模式设立公职律师事务所，公职律师人数较少单位可以按党政机关大口或按系统设立公职律师事务所，法律事务业务量较大的党政机关还可以在公职律师事务所下成立行政部、信息公开部、诉讼部等，或者按业务分类设立首席公职律师和公职律师助理等职位，使公职律师在业务上形成有效团队，达到“三个臭皮匠赛过一个诸葛亮”的效果。

（2）在地市级以上律协普遍成立公职律师业务指导委员会，专门对公职律师履职、学习、交流等业务活动进行安排和管理并对公职律师的奖惩提出意见和建议。

（3）成立全国性的公职律师学术研究会，对公职律师的职责、管理模式、发展方向等进行研讨分析，集思广益，推动公职律师事业的发展。

3、适度扩大公职律师的职责范围

比照军队律师，在授权公职律师负责解决本单位的法律事务的基础上，可以根据实际情况的需要，授权部分党政机关的律师可以无偿为本单位、本系统职工需要法律援助的同志提供法律服务，必要时可授权其为管理对象提供法律服务。（如可授权监狱系统的公职律师为需法律援助的服刑人员提供无偿法律服务）

（二）建立融合机制

1、出台有关制度

在充分调查研究的基础上，可以出台《社会律师和公职律师办理业务相互协作具体办法（试行）》，明确规定各级党政机关的公职律师为社会律师到该党政机关办理有关业务的对接人和首办责任人，同时确定2——3个社会律所为每一个党政机关法律事务的义务咨询机构和该党政机关公职律师实习、进修基地，普遍建立党政机关和社会律所一对一、一对多和多对一的合作模式。

2、在参与中逐步融合

让公职律师逐步参与有关法律事务活动特别是公益法律事务活动，使公职律师和社会律师在活动中不断磨合，进而达成默契，在减轻社会律师的工作压力的同时给予公职律师学习、提高业务水平的机会。

（1）公职律师参与法律援助

法律援助是法律事务上的“扶贫”，是实现法律面前人人平等的主要手段之一，但据了解，由于不时接收其他案件，时间紧、任务重，目前社会律师全部包办法律援助案件有点勉为其难，即使勉强接受法律援助机构的指派，也可能因精力有限难以保证办案质量，而目前公职律师参与诉讼的几率和社会律师相比要低很多，长期以往，一方面不利于提高法律援助案件的质量，另一方面也不利于提高公职律师办案的水平，鉴于此，应把公职律师作为法律援助的主力军。其理由和根据是：

《法律援助条例》第三条明确规定，法律援助是政府的责任，而公职律师作为具有律师和公务员双重身份的人员，理应服从政府有关部门的安排，发挥自己的业务特长，为需要援助的人员提供服务。

公职律师参加办理法律援助案件，可以积累办案经验，促进业务能力的提高。

公职律师以律师和政府部门工作人员的双重身份参加法律援助案件的办理，可以为政府及时了解社情民意、及时反馈情况、及时开展调解等提高有利条件，最大限度地提高诉前解决矛盾的可能性，维护政府的良好形象。

（2）参与调解、值班等公益性法律事务

2017年以来，根据我国司法实践情况的需要，最高人民法院、司法部颁发了《关于开展律师调解试点工作的意见》和《关于开展刑事案件辩护律师全覆盖试点工作的办法》，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、安全部、司法部也颁发了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，公职律师完全可以根据各级司法行政机关的统一协调安排，在社会律师的指导和带领下参加调解、法律援助刑事辩护以及看守所、法院值班等具体工作，当然公职律师参加法律援助、调解、值班等具体办法应由司法部商最高人民法院等部门联合制定，先试行、再总结、后推广。

总之，公职律师应早日加入律师“集团军”，并在其中正确定位、找对角色、做好主业、发挥作用，不断壮大成长并在推进依法治国大业中作出应有的贡献。

编辑/daicy