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私房，即私人房屋、私有住宅，指由个人或家庭购买、建造的房屋。公房，相对于私房而存在，是指国有房屋和集体所有的房屋。公房具有高度的时代性特征，是我国计划经济的产物，公有房屋承租人在取得房屋承租权后，其享有对该公有房屋的占有、使用、部分收益和有限处分的权利。
按照目前最为常见的分类方法，一般将公房分为直管公房和自管公房，前者是国家房地产管理部门享有所有权的或直接经营管理的房屋，管理形式主要表现为某个房产经营管理所（简称房管所）进行经营管理；后者指的是由国家机关、社会团体、国有企事业单位出资建造，由该单位自行管理的房屋。直管公房的租赁一般由承租人提出申请，经房管所批准后按照国家政策进行审批，核准确认后由房管所向承租人核发《住房租约》（俗称住房证）；自管公房一般由申请人提出申请，由申请人所在单位按照国家及单位制定的相应政策进行分配，双方签订公房承租合同。
公房租赁制度是中国特定历史时期的产物，其总量正在随着城市化建设逐渐减少。随着城区建设及旧城区改造进程的加快，早期的公房集中面临着拆迁问题，大量纠纷、诉讼涌入法院。由于公房自身的特殊性，导致在司法实务中对公房承租权的性质、案件是否应当予以受理、承租权的确认、继承与转让等问题存在着不同观点。笔者拟在本文中对公房承租权的有关问题进行深入探讨。
一、公房承租权的性质
由于我国奉行物权法定原则，我国物权法本身又并未将公房承租权认定为物权。其中，用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权，也并不包含公房承租权。根据物权法定的基本原则，在法律没有明确规定的情况下，不宜将公房承租权认定为用益物权。基于前述情况，导致司法实务中对于公房承租权法律性质的认定存在争议。
1、公房承租权不是平等主体之间的租赁关系
在姚文峰、张微玲、姚某某与佛山市三水区土地储备中心、佛山市三水区西南钢铁厂用益物权纠纷案（佛山市中级人民法院（2014）佛中法民一终字第185号）中，法院认定：“从姚文峰、张微玲享有的承租权来源分析，涉案宿舍系西南钢铁厂给予内部职工的福利性待遇，姚文峰、张微玲为此缴纳的租金远低于市场价格，该项权利与姚文峰、张微玲作为西南钢铁厂内部职工的身份、地位紧密相关，双方所形成租赁关系并非是平等主体之间的民事法律关系。”
在李星、章忠明物权纠纷案（武汉市中级人民法院（2017）鄂01民终2546号）中，法院认定：“我国城镇居民住房在住房制度改革之前，其居住的房屋基本是由国家或者单位提供的直管公房或自管公房，房屋的所有权属于国家或单位，国家和单位是房屋的所有权主体，而公民取得的房屋居住权是基于与国家、单位之间的房屋租赁关系。房改房在实行货币化配置之前，是将房屋作为给单位职工的福利待遇。单位职工参加房改的前提条件是其先享有房屋的承租权，而单位职工是否享有房屋的承租权，是单位根据职工及家庭等多方面情况综合考虑分配取得的，单位与职工之间是一种管理与被管理的关系，不是平等的主体关系。”
2、公房承租权具有人身属性，区别于合同法中的租赁关系
依据我国合同法的规定，正常的租赁关系最长不得超过20年，然而，公房承租权并没有期限的限制。而且，公房的租金费用远远低于市场租金价格，甚至公房承租人在特定条件下，在承租期内可以进行分户、过户、更名，或者直接通过折算工龄、参与房改等手段将公房变为私房等。
正如罗凤琴与马丽娜、长春房地（集团）有限责任公司物业总公司用益物权纠纷案（吉林省高级人民法院（2015）吉民申字第742号）所载明的：“公房承租权与一般承租权性质不同，公房承租权的取得应当具备特定的事由，如‘拆私还公’、承租人具备特定身份等，而一般租赁权的取得不需此要件。”在程光英与武朝英物权确认纠纷（重庆市高级人民法院（2016）渝民申1751号）中认定：“本案争议房屋系重庆长江轮船公司自管公房，武朝荣基于重庆长江轮船公司职工的特殊身份租赁该房。而程光英不属重庆长江轮船公司职工，亦未与重庆长江轮船公司签订房屋租赁协议，并非共同承租人。重庆长江轮船公司亦未认可程光英承租人的身份。故不能认定程光英对本案争议房屋享有承租权。”在魏荣邦诉皋兰县人民政府房屋行政强制拆除上诉案（甘肃省高级人民法院（2017）甘行终586号）中认定：“行政机关依职权对直管公房进行经营管理，直管公房的承租权是承租人向行政机关申请而取得，明显区别于平等民事主体之间通过签订房屋租赁合同而取得的承租权。直管公房的承租人是享受福利分房的承受人，享有长期缴纳低房租居住直管公房的权利，故直管公房承租人的经济地位接近房屋的产权人。”在戴函军、厦门市房屋管理中心城乡建设行政管理房屋登记管理案（厦门市中级人民法院（2017）闽02行再3号）中，法院认定：“作为我国特有的公房租赁市场的产物，实践中，公房承租权具有福利性质，是可继承、可补偿分割的，公房承租人在法律允许的范围内对公有房屋占有、使用、收益和有限处分的权利，性质上更接近所有权的用益物权，理论上可援引物权法的相关规定进行保护。公房承租权变更，因涉及承租人权利义务的转移，需要办理变更登记，性质上亦属于不动产权属登记行为，而不能视为普通的租赁关系变更。”在陈大晖、陈桂芳、陈磊、陈涛、陈刚因与被上诉人新建县食品公司、陈大明、原审第三人陈小妹、陈小挥物权确认纠纷案（南昌市中级人民法院（2015）洪民三终字第178号）中，法院认定：“公房使用权的取得一般是基于其单位企业职工的身份，如果丧失此种特殊身份，将无权继续享有公房使用权。公房使用权具有人身属性，非经房屋所有权人同意，不得转让。原公房使用权人陈仲斌去世后，该公房使用权未经食品公司同意，不得作为遗产被继承。食品公司系该单位公房的所有权人，有权占用、使用、收益和处分的权利。非经食品公司同意，任何人无权处分其权益。”
毫无疑问，公房租赁权并非只体现在其享有的一般房屋租赁权上，还包含着与其某种特定身份相关的其他财产性权利和利益。也正是由于公房承租权所具备的该类特征，使公房承租权有别于合同法中的一般承租权，具有一定的物权的属性。
3、公房承租权具有一定物权属性，各地法院对其性质认定不一
在司法实践中，各地司法机关对公房承租权的性质存在认定不一的情形，有的法院将其认定为具有准物权的债权，有的法院认定其为用益物权。比如在谢贤菊谢文杨与樊世富物权确认纠纷案件（重庆市高级人民法院（2016）渝民申2497号）认定：“一、二审法院认为该权利具有准物权性质而裁判本案并无不当。”而在刘晓美诉长春房地（集团）有限责任公司、刘丽艳不履行行政登记变更职责一案（吉林省高级人民法院（2017）吉行申423号）认定：“公房承租权是物权一种，即承租人死亡后，涉案房屋的承租权存在争议，该争议不属于行政诉讼的受案范围。”在刘粉茹、朱建伟用益物权纠纷案（昆明市中级人民法院（2017）云01民终3267号）中，法院认为：“本案系用益物权纠纷，是指非所有人对他人所有的不动产或者动产依法所享有的占有、使用和收益的权利，用益物权是一项他物权或者限制物权。”在李祥、吕若枝等与吕劲枝物权保护纠纷案（江岸区人民法院（2016）鄂0102民初3736号）中认定：“公房承租权是一种债权，虽然学术界有认为它有准物权的性质，但根据物权法定原则，公房承租权不是物权。同理，公房承租权也不是用益物权。用益物权是指以物的使用收益为目的的物权，取得的方式主要有两种：一是行政许可；二是通过合同约定。本案中，公房承租权不存在行政许可的问题，喜江公司亦未与李祥、吕若枝签订公有住房住宅租约。通常用益物权纠纷涉及到用地纠纷的，主要有建设用地使用权纠纷、宅基地使用权纠纷、地役权纠纷等等，而本案并不涉及。”在该案二审过程中（武汉市中级人民法院（2017）鄂01民终2673号），法院认为：“公房承租权从其性质上来看属于债权法上的合同之债权，亦包含了一定的物权属性在内。”
综上所述，公有住房使用权具有显著不同于一般私有房屋租赁使用权的性质，其所具有的永续性、支配性、可转让性等特征，使其在性质上更接近于物权而非债权。但即使公房使用权在实质上具有用益物权的特征，但于我国《物权法》没有将其规定为法定的用益物权种类，受物权法定原则的制约，将公有住房使用权界定为用益物权，在目前的法律框架下难以获得法理上的有力支撑。鉴于此，应将公房使用权界定为一种高度物权化了的特殊债权。
二、公房承租权纠纷的受理
1、因公有住房承租权产生纠纷应与房屋产权单位或房屋管理单位协商处理，不属于人民法院民事案件受案范围
在于江与陶占山、陶继山、中国船级社秦皇岛分社、张献军、锦州市港口与口岸局物权保护纠纷案（锦州市中级人民法院（2017）辽07民终1551号）中，法院认为：“依据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条规定，凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决。本案中，涉案房屋即锦州市凌河区凌安里15-52号房屋系中国船级社秦皇岛分社自有公房，本案实质上系因自有公房承租权产生的争议，依据上述通知内容，因公有住房承租权产生纠纷应与房屋产权单位或房屋管理单位协商处理，故本案不属于人民法院民事案件受案范围。”在陈大晖、陈桂芳、陈磊、陈涛、陈刚因与被上诉人新建县食品公司、陈大明、原审第三人陈小妹、陈小挥物权确认纠纷案（南昌市中级人民法院（2015）洪民三终字第178号）中，法院认定：“本案诉争房屋的原承租人陈仲斌系通过单位内部分房而取得本案诉争房屋的承租权；陈大晖等五上诉人目前对本案诉争房屋是一种未经新建县食品公司认可的占房行为。”
在申青香因与新疆梧桐化工厂破产清算组福利待遇纠纷案（最高人民法院（2012）民申字第466号）中，法院认为：“购买或者租赁公房是由当事人所在单位按照房改政策的规定给予解决，属于单位内部纠纷，而单位内部建房、分房等而引起的房地产纠纷不属于人民法院管辖。故申青香请求法院判令新疆梧桐化工厂破产清算组按照福利价向其出售或者租赁公房的请求，并不属于民事法律关系调整范围。”
2、当事人直接诉讼至人民法院要求确定其承租权的，其诉请类似于要求法院确认其可以强制与出租人公房产权单位或国家授权经营管理公房的单位缔约，此请求并非法院民事诉讼能处理之，故非属法院民事诉讼受案范围
公有房屋的承租权系由公有房屋的产权人确定的，把房屋租给谁是产权人对物权的自由处分权利。因此，一般来说，公有房屋产权单位或经营管理单位所登记的承租人具有权利推定作用。在丁瑞芳与张利民、平湖市房地产管理处房屋租赁合同纠纷案（嘉兴市中级人民法院（2013）浙嘉民终字第46号）中，法院认定：“直管公房租赁是由国家政府部门的房地产管理部门将国家或国家机关所有的房屋，租赁给特定身份的居民承租居住。对于符合条件的公房租赁申请者，房地产管理部门从中加以选择。作为出租人公房产权单位或国家授权经营管理公房的单位享有自主选择合同相对人的权利。该权利未经授权，他人不得代行。因此，在数人同时有权继续履行租赁合同，且无法协商一致的情况下，应当由作为出租人的公房产权单位或国家授权经营管理公房的单位从中予以确定。当事人直接诉讼至人民法院要求确定其承租权的，其诉请类似于要求法院确认其可以强制与出租人公房产权单位或国家授权经营管理公房的单位缔约，此请求并非法院民事诉讼能处理之，故非属法院民事诉讼受案范围。”
在石怡因与石建中物权保护纠纷案（嘉兴市中级人民法院（2016）浙04民终1170号）中，载明：“本院经审查认为，诉争房屋系直管公房，本案双方争议的实质是诉争公房承租权的归属，不属于人民法院受理民事案件的范围，应当由作为出租人的公房产权单位或者国家授权经营管理公房的单位从中予以解决，法院不能直接处理。一审裁定驳回石怡的起诉正确，应予以维持。”
3、因涉及直管公房经营管理单位依据其房管职权审查原承租人的共同居住人承租资格的问题，具有行政管理性质，属于行政诉讼的调整范围
在汪义铭与福州市国有房产管理中心国有房产管理纠纷案（福州市中级人民法院（2014）榕行终字第204号）中，法院认定：“本案系上诉人汪义铭对直管公房经营管理单位将讼争公房承租人变更为汪义平的行为不服提起的行政诉讼，因涉及直管公房经营管理单位依据其房管职权审查原承租人的共同居住人承租资格的问题，具有行政管理性质，属于行政诉讼的调整范围。”
4、办理分户手续不属于人民法院民事案件审理范围
在韩晓斌、熊淑华物权纠纷案（武汉市中级人民法院（2017）鄂01民终6294号）中，一审法院认定：“对韩晓斌、熊淑华要求原审被告办理使用权分户手续的诉讼请求，因确行分户实际系公房管理单位与承租人直接建立单独的承租关系，因公房租赁关系实际上是一种合同关系，当事人享有自主选择合同相对人的权利，不应由法院强制进行认定，且城投公司明确不同意进行分户，故对韩晓斌、熊淑华此项诉讼请求不予以支持。”；二审法院认定：“关于上诉人韩晓斌、熊淑华上诉所称的其应享有承租权，并由被上诉人为其办理分户手续的上诉请求，因该请求不属于法院民事主管范围，本案依法不予处理。”
5、“文革产”房屋因落实政策引发房地产纠纷，不属于人民法院受案范围；但落实政策后房屋因继承或租赁等纠纷起诉到法院的，人民法院应予受理
文革产，指文革期间被接管或没收的私产房屋。落实政策后，文革产发还给原房主或其继承人，有的房屋内已有他人居住，称为“带户发还”。文革产问题属历史遗留问题，因落实政策而产生的房地产纠纷不属于人民法院受案范围。当事人起诉到法院的，法院不予受理或驳回起诉，可告知当事人向政府有关部门申请解决。但“文革产”落实政策后因继承或租赁等纠纷起诉到法院的，不属于历史遗留房产落实政策问题，应予受理。对于“带户发还”的房产，房屋产权人要求租住户或占用人腾房或支付市场价租金的，应依法保护。以下两则案例法院均判决支持产权人的诉讼请求。但也需要强调，对于通过正常途径取得公产房承租权有权要求政府有关部门予以解决。该观点在江苏省苏州市中级人民法院（2014）苏中民终字第03434号民事判决书、北京市第二中级人民法院（2014）二中民终字第02291号民事判决书中予以了体现。
三、公房是否能够继承问题
主流观点认为，由于公房承租人仅对公房享有承租权，并不享有所有权，则在自然不享有继承权。但在司法实践中不同地区的法院在处理过程中观点不一，裁判思路和着眼点也各不相同。
在大多数案件中，法院都倾向性认为，公房的承租权不能发生继承。在原承租人死亡后，公房管理单位按照法律规定进行更名、分户，有利害关系的人对此有异议的，应当通过行政诉讼解决，而非民事案件调整范围。比如在李生、李淑萍因与李明、李瑞、李正、李华继承纠纷案（辽宁省高级人民法院（2014）辽审一民申字第619号）中，法院认为：“被继承人李泽民生前承租由沈阳市益兴商业有限责任公司分配，由沈阳民族房屋开发公司托管的位于沈阳市沈河区市府大路375-1号2栋323室房屋一处。现该房屋由李生居住，承租代表人仍为李泽民。被继承人李泽民生前居住的承租房，李泽民仅为该房屋承租人，该承租的房屋仍属于公有住房，不属于人民法院民事调整范围。”再比如在王润杰因与孙淑珍、大连弘原房屋信息服务有限公司公有房屋承租权纠纷案（辽宁省高级人民法院（2012）辽审三民提字第00023号）中，法院认为：“本案并非单位内部房屋分配纠纷，系公房承租权纠纷，系平等主体之间的民事法律关系，属于人民法院受理民事案件范围。与自有房屋租赁不同，公有房屋的产权单位在承租人的选择、租金标准的确定等方面权利受到公房管理规定的限制。被告孙淑珍不是承租人的共同居住人，要求以继承的方式成为该房屋的承租人没有法律依据。”在关磊因与钟凤芹等房屋买卖合同纠纷案（天津市高级人民法院（2014）津高民申字第1308号）中，法院认为：“由于讼争房屋原系关钧辉承租的公有住房，在关钧辉去世时，房屋性质未发生变更，故讼争房屋不属于关钧辉个人财产，不应作为其遗产由继承人继承。”
但刊登于2015年4月2日《人民法院报》的《李义达诉向文娟继承纠纷案》一文中，重庆南岸区法院认为，公有住房承租权逐步允许转让、转租、上市交易的经济价值，使公有住房承租权具备了独立的私有财产的性质，因此公有住房承租权可以作为承租人遗产继承。
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