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最高人民法院2018年2月7日发布的关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》解释（下称新解释）第二部分（第三条到第十一条）对行政案件的管辖做出了规定，重审《行政诉讼法》规定的一般管辖和跨区划管辖制度，对“本辖区内重大、复杂的案件”、“因不动产提起的行政诉讼”和“原告所在地”进行了细化说明。除此之外，司法实务人员应注重该部分涉及的下列问题：

一、跨行政区划管辖

新解释第三条第二款规定，铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件，应当执行行政诉讼法第十八条第二款的规定。行政诉讼法第十八条第二款规定的是法院跨行政区划管辖制度。

跨行政区划管辖，是行政诉讼法为贯彻党的十八届三中全会提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”和党的十八届四中全会提出“完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”等要求而制定的一项管辖制度，在新解释公布之前已在全国试点成功，并有相关案例。

在《贵州省锦屏县人民检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案》【(检例第32号)】，福泉市人民法院认为：生态环保民事、行政案件可以根据审判工作的实际情况，指定集中管辖。生态环保民事、行政案件采取集中管辖模式，有利于避免对跨行政区划环境污染分段治理，各自为政，治标不治本的问题；有利于在对区域内污染情况进行整体评估的基础上，统一司法政策和裁判尺度，实现司法裁判法律效果和社会效果的统一；有利于避免因按行政区划管辖案件带来的地方保护。因此，福泉市人民法院依法作出一审判决，确认被告锦屏县环保局在2014年8月5日至2015年12月31日对鸿发、雄军等企业违法生产的行为怠于履行监督管理职责的行为违法。

新解释的规定，是对这项改革成果的确定，为完善我国诉讼案件管辖制度、公正审判，破除地方保护主义设立了屏障。

二、管辖权转移

新解释第六条和第七条规定管辖权转移的两种情形，管辖权转移具有如下特征：

1、案件由下向上转移，即由有管辖区的基层人民法院转向中级人民法院，这种“下转上”与行政诉讼法第二十四条规定的上下级法院之间管辖权转移有所区别。

2、管辖权转移程序启动者分为当事人和基层人民法院两种

3、管辖权转移理由因主体不同而不同

当事人启动管辖权转移程序的理由必须是案情“重大复杂”，基层人民法院不宜行使管辖权或者人民法院既不立案，又不做出不予立案裁定书。否则，当事人向中级人民法院提起诉讼可能被裁定驳回。

如《刘树忠等人诉长春市人民政府、长春市国土资源局土地行政补偿二审案》（【2015）吉行终字第26号】，吉林省高级人民法院就是以“本案不属于重大复杂案件，故原审法院裁定驳回刘树忠等人的起诉符合法律规定”裁定驳回刘树忠等人上诉，维持原审裁定。

需要注意的是对于“本辖区内重大复杂的案件”，新解释取消了原司法解释【法释（2000）8号】第一项“被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不宜审理的案件”和第二项中的“集团诉讼案件”，将重大复杂的案件界定为三种情形，即社会影响重大的共同诉讼；重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；和其他重大、复杂案件。

基层人民法院向中级人民法院报请的案件则不限于案情“重大复杂”或者人民法院不立案时的救济情形，只要基层人民法院认为需要由中级人民法院审理或者指定管辖的即可报请。

3、两种管辖权转移情形的前提条件，都必须是基层人民法院对行政案件具有管辖权。

4、无论是当事人向中级人民法院提起诉讼，还是基层人民法院报请的案件，中级人民法院都应在七日之内做出决定。其决定分为：自行审理、指定本辖区其他基层人民法院管辖、书面告知向有管辖区人民法院起诉或者决定有报请的人民法院审理。

三、管辖异议

新解释第十条、第十一条规定的是行政案件管辖异议，和原司法解释【法释（2000）8号】相比有“两点改变”和“两个增加”。

1、两点改变

改变管辖异议提出的期限，原解释第十条规定，当事人提出管辖异议，应当在10日内以书面方式提出；新解释则规定为15日。

改变管辖异议提出的起始时间，原解释为“接到人民法院应诉通知之日”，新解释为“收到起诉状副本之日起”。

2、两个增加

增加人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖，但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。

增加规定人民法院对管辖异议不予审查的两种情形，即发回重审或者按第一审程序再审的案件；当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议，在第二审程序中提出的案件。新解释对管辖异议不予审查的规定，遏制了司法实践中以管辖异议拖延案件审理的行为，提高审判效率。

但是，新解释没有对跨行政区域审理行政案件带来的管辖异议做出规定。在新解释发布之前，最高人民法院关于此类案件的管辖异议在《海南核电有限公司、唐光平等与唐光平、唐光辉等申诉行政裁定书》【（2015）行监字第2034号】中已有体现。

最高人民法院认为：为统一法律适用、提高审判效率，根据审判实践的需要，上级人民法院可以对某类案件施行集中管辖或指定管辖措施，在法律、司法新解释没有作出相关规定或者没有进行修订前，也可以开展相关试点工作。核电公司关于原审法院制订的《试行意见》属越权解释且内容违法的再审申请理由不能成立。另外，因案件管辖问题并不必然影响当事人的实体权利和诉讼权利，所以最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百八十一条将当事人可以申请再审的发生法律效力的裁定的范围，限定为不予受理、驳回起诉的裁定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。因此，行政案件可以申请再审的裁定的范围，亦应按照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百八十一条的规定确定，据此应当认为核电公司就生效的驳回其管辖权异议的裁定申请再审，没有法律依据，从而驳回海南核电有限公司的再审申请。

上述案例系新解释发布前的判决，对此类案件的审理具有判例作用，可惜新解释没有对跨行政区域审理案件的管辖异议做出规定，尚有待于明晰。

编排/李凌飞

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