文/杨倩律师  陈镠树    北京盈科（成都）律师事务所

本文为作者向无讼阅读供稿。

国家食品药品监督管理局于7月15日在其网站上公布了关于长春长生公司违法违规生产冻干人用狂犬病疫苗的通告（2018第60号），迅速通过各大媒体震惊全国，持续发酵。一时间，各种批评质疑的声音在网络上发散，众多网友纷纷表示，以后尽量争取用进口疫苗，国内企业不诚信，政府部门监管不力……

其实不然，世界范围内，疫苗安全事件并非孤例。美国有史以来最严重的疫苗事故发生在 1955 年春天。12 万接种了脊髓灰质疫苗的儿童中，有 4 万人受到感染。其中，56 人患上了麻痹型脊髓灰质炎，113 人终生瘫痪，5 人死亡。这些疫苗由加州伯克利的卡特实验室制造，工作人员在用福尔马林灭活相应病毒时出现严重纰漏，导致疫苗中出现活体病毒，在安全测试中该问题也未被发现，导致这批毒疫苗顺利上市。事发后相关人员被免职，卡特公司先后付出了近十亿美元的巨额民事赔偿。该毒疫苗事件更严重的后果是，美国民众对于疫苗的信心降至冰点。半个多世纪后的今天，仍有大量美国民众拒绝让儿童接种疫苗。

我国的此次狂犬病疫苗的质量问题并非是偶然事件，之前也出现过生产销售假狂犬疫苗案、冻干人用狂犬病疫苗被检出违法添加核酸物质案等等，狂犬病疫苗的质量问题屡屡出现的诱因源于疫苗注射的效用反映周期较长，因此在巨额利益的促使下，使得不良的制药企业心怀侥幸，铤而走险在生产质量和程序上没有严格把关。

较前几次疫苗质量问题事件，其实我们可以发现本次问题疫苗事件的揭示是由于政府监管部门有效的检查和信息公开，而不是由于问题疫苗自身产生安全事故后引爆，因此在某种程度上避免了更大损失的产生。从客观角度上讲，食药监局的飞行检查起到了积极的作用。笔者将简要梳理问题疫苗所涉及的法律问题，就本事件反映出的问题做一定程度的分析。希望我们在震惊和愤怒之余，还是选择理性的对待本次事件。

案情回顾：

7月5日，国家药监局会同吉林省局对长春长生公司进行飞行检查；

7月15日，国家药监局会同吉林省局组成调查组进驻企业全面开展调查。

7月15日，国家药监局发布了《关于长春长生生物科技有限责任公司违法违规生产冻干人用狂犬病疫苗的通告》。

7月16日，长生生物发布公告，表示正对有效期内所有批次的冻干人用狂犬病疫苗全部实施召回。

7月17日，长生生物在官方网站发布公开声明称，公司所有已经上市的人用狂犬病疫苗产品质量符合国家注册标准，没有发生过因产品质量问题引起的不良反应事件。

7月18日，山东疾控中心发布信息，宣布山东省已全面停用长春长生生物科技有限责任公2，，希司生产的人用狂犬病疫苗。

7月20日，吉林省食药监局公示了长春长生生产的“吸附无细胞白百破联合疫苗”2017年11月的行政处罚（批号：201605014-01）经中国食品药品检定研究院检验，检验结果【效价测定】项不符合规定，按劣药论处。由此而引发舆论的热议。

7月22日，李克强总理就疫苗事件作出批示：此次疫苗事件突破人的道德底线，必须给全国人民一个明明白白的交代。

7月23日，习近平总书记对长生生物疫苗案作出指示：性质恶劣，要一查到底。

7月23日，长春新区公安分局对吉林省长春长生生物科技有限责任公司生产冻干人用狂犬病疫苗涉嫌违法犯罪案件迅速立案调查，对主要涉案人员依法审查。

7月24日，吉林省纪检委启动对长春长生生物疫苗案件腐败问题的调查追责。

我国药品管理法律规范体系：

目前，药品管理的相关规范主要包含“一体两翼”，在法律层面面，效力最高的为《中华人民共和国药品管理法》，在此基础上分别分两个板块进行相应立法，分别为药品生产和药品经营，所涉及的法律规范包括，国务院及其相关部门先后颁布实施的药品安全法规制度体系包括《药品管理法实施条例》、《药品行政保护条例》等10余部行政法规、40余部规章和大量的规范性文件及技术指南，内容涉及药品研制、注册、生产、经营、监督管理等各环节，覆盖了药品监管全链条。 其中在药品生产上比较重要的规范为《药品注册管理办法》、《药品生产质量管理规范》、《药品生产质量管理规范认证管理办法》。

药品注册审批管理：国家食品药品监督管理局根据药品注册申请人的申请，依照法定程序，对拟上市销售药品的安全性、有效性、质量可控性等进行审查，并决定是否同意其申请的审批过程。

药品生产及认证监督管理：药品生产企业生产药物应由食药监局颁发两个证书，《药品生产许可证》以及《药品生产质量管理规范认证证书》（即GMP认证证书）。无药品生产许可证的，不得生产药品；无GMP认证证书的不得生产证书项下规定的具体剂型或范围的药品。两项证书的发放均有严格的审批规定、审批程序。

药品生产监督管理：目前的药品生产监督方式主要为两种，一种使本次事件中发现问题疫苗的“飞行检查”，一种是GMP认证药品的“跟踪检查”。

不良反应监测管理：国家实行药品不良反应报告制度。药品生产企业、药品经营企业和医疗机构必须经常考察本单位所生产、经营、使用的药品质量、疗效和反应。发现可能与用药有关的严重不良反应，必须及时向当地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门和卫生行政部门报告。

以上四个环节，相互衔接，相互配合，构成我国药品监管的基本框架。前两个环节倾向于事前的监督，后两个环节倾向为事中和事后的监督。任何一个环节出问题，监管机关都可以动用行政权力对涉事企业做出行政处罚。

本案违法行为所涉及的相关法律：

现已查明，长春长生存在编造生产记录和产品检验记录，随意变更工艺参数和设备行为的违法行为。

与本案有关责任人员：

企业负责人、生产管理负责人、质量管理负责人、质量受权人，上述人员均应按照《药品生产质量管理规范》的相关规定，承担相应的生产和产品检验记录，检查和确保完成生产工艺等相关职责。

对生产记录和产品检验记录的相关规定：

《药品生产质量管理规范》要求与本规范有关的每项活动均应当有记录，以保证产品生产、质量控制和质量保证等活动可以追溯。记录应当留有填写数据的足够空格。记录应当及时填写，内容真实，字迹清晰、易读，不易擦除。记录应当保持清洁，不得撕毁和任意涂改。每批药品应当有批记录，批记录应当由质量管理部门负责管理，至少保存至药品有效期后一年。关于工艺规程、验证、变更等其他重要文件应当长期保存。

对变更工艺参数和设备行为的相关规定：

《药品生产质量管理规范》规定每种药品的每个生产批量均应以注册批准的工艺规程为依据。工艺规程不得任意更改，如需更改，应当按照相关的操作规程修订、审核、批准。更改生产工艺变更的申请、评估、审核、批准和实施应当指定专人负责。变更都应当评估，制定实施计划并明确实施职责，最终由质量管理部门审核批准。变更实施应当有相应的完整记录，质量管理部门应当保存所有变更的文件和记录。

上述违法行为可能应受到的行政、刑事处罚

根据《中华人民共和国药品管理法》第七十九条的规定，药品的生产企业未按照规定实施《药品生产质量管理规范》的，可能会责令停产、停业整顿，并处五千元以上二万元以下的罚款；情节严重的，吊销《药品生产许可证》、《药品经营许可证》和药物临床试验机构的资格。根据第九十一条的规定，药品的生产企业的负责人等有关人员在药品购销中给予财物或者其他利益的，依法给予处分，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

就目前来看，国家药品监督管理局就关于长春长生生物科技有限责任公司违法违规生产冻干人用狂犬病疫苗已发通告，要求吉林省食品药品监督管理局收回该企业《药品GMP证书》（证书编号：JL20180024）[i]。

在此，有几个法律问题需要阐明：

一、通告收回《药品GMP证书》的行为并非是行政处罚。

回收GMP证书的目的是要求其整改，应属于行政强制的一种方式，依据《药品生产质量管理规范认证管理办法》第三十三条规定，有下列情况之一的，由药品监督管理部门收回《药品GMP证书》（一） 企业（车间）不符合药品GMP要求的；（二） 企业因违反药品管理法规被责令停产整顿的；（三） 其他需要收回的。以及第三十四条，规定药品监督管理部门收回企业《药品GMP证书》时，应要求企业改正。企业完成改正后，应将改正情况向药品监督管理部门报告，经药品监督管理部门现场检查，对符合药品GMP要求的，发回原《药品GMP证书》。

对长春长生的行政处罚需要有完整的行政处罚程序，通过立案、调查、听证、送达等多项程序，长春长生才能依据《中华人民共和国药品管理法》、《药品生产质量管理规范》等相关规定被行政处罚。

二、飞行检查

这是药品监管的一个专有名词，法律依据为2015年正式发布的《药品医疗器械飞行检查办法》。即事先不通知被检查企业而对其实施快速的现场检查。飞行检查有利于监管部门掌握药品生产企业药品生产的真实状况，克服药品 GMP认证过程中存在的形式主义和检查走过场的不足，对药品 GMP认证检查也起到了监督促进作用。

在几种情况下，监管部门可以开启“飞行检查”，包括：

投诉举报或其他来源的线索表明可能存在质量安全风险的；

检验发现存在质量安全风险的；

药品不良反应或者医疗器械不良事件监测提示可能存在质量安全风险的；

对申报资料真实性有疑问的；

涉嫌严重违反质量管理规范要求的；

企业有严重不守信记录的；

其他需要开展飞行检查的情形。

采取飞行检查的形式进行监督检查，对药品生产企业起到极大的震撼作用，强化了企业的自律意识和守法自觉性。作为一种有效的监管手段，飞行检查的这种形式很快被推广到其他的认证单位。但是从企业角度考虑，频繁的抽检势必也会加大企业的生产负担。综上，单独靠飞行检查并不能构成一种机制性的监管，最大限度地防止药品安全问题的产生。

反思：

加强现有监督体系的建设[ii]：

（一）加强监管能力的提高。建设职业化检查员队伍，提升监管执法的整体效能，切实加强食品药品警察队伍和侦查力量建设。结合药品安全“十三五”规划，创新监管方式，加快药品监管信息化的建设步伐，大力推进药品安全检验检测、执法装备、追溯体系等药品跟踪检查的制度建设。规范抽样检验行为，减轻企业负担。强化部门联动，信息互通和行刑衔接，着力消除监管死角盲区。

（二）强化企业主体责任。建设药品安全的诚信体系和黑名单制度，充分运用信用激励和约束手段，保护守法企业权益，打击违法犯罪行为。净化行业生态，进一步加大对违法犯罪行为打击力度，大幅度提高违法犯罪成本，让那些见利忘义者倾家荡产！

健全药物不良反应报告体系：

构建起药物不良反应报告（ADR）和药物警戒管理（PV）体系，也是完善药物监管的重要一环。目前整个体系的建设还在探索阶段，药品不良反应报告制度主要由《药品不良反应报告和监测管理办法》（卫生部令第81号）所确定。

但该制度目前还有一定局限性：

（1）监测对象范围较小：对象是质量合格的药品。

（2）监测内容较窄：主要针对合格药品在正常用法用量下出现的与用药目的无关的有害反应。

（3）监测动力较弱：集中在药物不良信息的收集、分析与监测等方面，是一种相对被动的手段。

（4）监测效用层次较低：仅仅涵盖药品上市后的监测。

从实施效果上看，尽管我国在 ADR 监测方面已经建立了法律法规框架，但条款大多缺乏可操作性的细化规定，造成了行政监管部门在监督执法时缺乏法律依据。而且，目前存在药物 ADR 漏报率高、信息收集量少、报表质量低、数据评价和利用不充分等问题，难以实现对药物进行真实、全面的监测。且国家药品不良反应监测系统仅允许单位注册，依靠医疗机构与专业卫生人员的申报，并无个人报告途径。[iii]

搭建药物不良反应报告平台。让公众参与到了风险沟通的过程中。并倡导扩大和整合患者角色在整个产品周期中对监管决策的影响。在我国人口基数大的现实前提下，公众自发报告的方式无疑有着巨大潜力。[iv]

目前，药物警戒质量管理规范(草案)的出台正是为了弥补以上的不足，该规范的建设目前还在进行之中，相信随着机制的不断完善，会有更多药品风险能够被及时发现处理，将风险与损失做到最小化。

结语：

笔者认为我们应该理性看待本次问题疫苗事件，虽然问题疫苗可恨，但本次事件也反映出了政府监管部门的积极作为和快速反应，同时也显示了高层领导始终把人民群众用药安全放在首位的决心。

制度的完善非一朝一夕，为了挽回民众的信任，美国花数十年建立了更严格的疫苗安全管理体系。1986 年，美国国会通过《国家儿童疫苗伤害法案》，规定每支疫苗的销售中要缴纳 0.75 美元作为救济基金，设立了全国疫苗办公室、疫苗不良反应监测系统等机构。疫苗生产过程中，要经过美国食药监的三道实验室门槛和两道认证，方能通过安全测试进入市场。疫苗上市后，还有隶属于食药监的 8 个工作室 1140 名员工随时监控该疫苗对公众健康是否构成威胁，一旦发现问题立即责令生产商召回。

所以我们除了追究制药公司的法律责任外，还应当共同反思和推进药品生产管理制度和监管制度的改革。我国的药品监管体系虽已形成初步框架。但各环节的实施细化还非一日之功。

通过本次事件后，笔者相信药品的监管制度会更加完善，更强大有力的监管会相继落实到位，整体的药物生产环境也会得到较大的改善。我们应该对政府有信心，肯定监管部门在本次事件中的积极作为和政府信息公开。我们也应该对国内药品有信心，只有国产药品长足发展，研制出更多拥有独立知识产权、效优价廉的药品，整个行业良性运行，才能真正造福于后世子孙。