文/蓝凯裕（浙江金麟律师事务所）

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引言

根据2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的《国务院关于提请审议国务院机构改革方案》的议案，国务院将组建应急管理部门，并将负责原公安部负责的消防管理职能。长期以来，我国公安部门一直负担着消防事故的责任认定职能和交通事故的责任认定职能。虽然未来的消防职能将由新的应急管理部整体承担，但是公安部门作为行政部门对于事故认定过程中作出的有关事故认定书长期在人民法院的民事诉讼、刑事诉讼中扮演着极其重要的作用,在未来新的应急管理部作出的事故认定书也将同样在民事诉讼中登堂入室。

正文

在民事证据的种类上，公安机关和消防机关出具的事故认定书并不完全等同于无需证明的民事证据，此项书证作为证明力较强的政府公文仍需要在民事诉讼的过程中由人民法院进行审查。

根据《民事诉讼法》第六十四条的规定，人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。具体而言，根据《民事诉讼证据规则》第六十四条的规定，审判人员应当依照法定程序，全面、客观地审核证据，依据法律的规定，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和日常生活经验，对证据有无证明力和证明力大小独立进行判断，并公开判断的理由和结果。

所以公安机关作出的交通事故认定书、消防事故认定书仍然需要经过人民法院的公开质证，对于案件的事实人民法院也需要重新查清，并结合所有证据全面地作出判断。因而事故认定书只是民事诉讼中证据种类的一种，但是并不意味着事故认定书载明的事实和归责认定就能代表民事诉讼案件最终认定的事实和裁判结果。

本文将会结合司法实践过程中的有关案例探讨历史上上公安机关出具的“事故认定书”的法律效力。

第一、交通事故认定书、消防事故认定书原则上可以被人民法院所审查确认证明力

根据《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院仍应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。

而最高人民法院的此种意见也能在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国保险法〉若干问题的解释（二）》第十八条规定中可以看出，即行政管理部门依据法律规定制作的交通事故认定书、火灾事故认定书等，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外。

所以在原则上，公安机关交通管理部门作出的交通事故认定书，消防主管机关出具的消防事故认定书，人民法院一般都会确认其相应的证明力，但是有相反的证据推翻的除外。但是在实务中，有相反的证据予以推翻此种例外，一般对于当事人自我举证而言较为困难。

不妨先看《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定，该条规定公安机关交通警察部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。更具体而言，《道路交通事故处理程序规定》（公安部令第146号）对交通事故认定书的有关程序的要求作出了更详细的规定。

而消防主管部门作出消防事故认定书的程序和证据基础与交通事故认定书的程序、事实部分基本一致。根据我国《消防法》第五十一条第（三）款的规定，公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。更具体而言的课件公安部发布的《火灾事故调查规定》(即公安部121号令）第二十九条的规定，公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因的认定。

从以上交通事故认定书和消防事故认定书制作的法定程序性要求，我们不难看出因为交通事故认定书、消防事故认定书往往由较为权威的行政主管部门公安机关作出，并且公安机关往往也是最早且唯一能对现场勘验、检查、调查的第三方权威机构，具有专业的知识、人员和有关设备，对于事故现场情况和事故造成的损害后果都能有最客观和直接的认知结论。并且往往交通事故也能够经过鉴定程序并产生鉴定结论，公安机关自身作出事故认定书的结论客观性和真实性较高，能够满足证据的真实性、合法性和关联性要求，属于国家机关依职权制作的公文书证，证明力一般高于其他书证。所以人民法院原则上往往也会在自行审查后确认其法律效力。因而当事人想推翻已经作出的事故认定书就需要额外极其重要的客观证据，对于当事人的举证责任要求极高。

第二、司法实践中不确认事故认定书法律效力的例外情形也同样存在

即使原则上人民法院会确认公安机关和消防部门作出的事故认定书的证明力，但是在某些方面人民法院也会全部或者部分不认可事故认定书的法律效力，按照民事诉讼的证据规则和其它有关法律规定重新对案件的事实和责任承担形式作出新的认定。

1、事故认定书没有明确认定事故产生的直接原因或者也没有认定事故与损害结果之间的具有法律上的因果关系。

虽然公安机关作出的事故认定书都需要载明事故发生的原因和双方的责任分担问题，例如根据公安部制定的《道路交通事故处理程序规定》（即公安部令第146号）中第六十四条第（三）款规定，交通事故认定书应当记录道路交通事故证据及事故形成原因分析。但是很多情况下，公安机关交警部门作出的事故形成原因并非是法律上的原因力以及认定具有因果关系的前提基础，而更像是一种情况说明。

例如在北京市第一中级人民法院作出的（2017）京01民终7527号【郭登强与中国人民财产保险股份有限公司北京市直属支公司财产保险合同纠纷二审民事判决书】案件中，北京一中院认为：北京市公安局交通管理局昌平交通支队高速路大队出具的交通事故认定书只是作为郭登强请求保险公司支付保险金的初步证据，且交通事故认定书中的记载“A车右前部与右侧护栏相撞后起火”只是一种客观描述，并未明确认定碰撞与起火之间具有因果关系。

而消防事故认定书更存在某种特殊性，消防事故存在不可还原性，甚至具有不可查明事故原因的突发性。因而公安部作出的火灾事故调查规定(公安部121号令）第三十条规定，对起火原因已经查清的，应当认定起火时间、起火部位、起火点和起火原因；对起火原因无法查清的，应当认定起火时间、起火点或者起火部位以及有证据能够排除和不能排除的起火原因。在此份调查规定中，消防机关已经对无法查清起火原因作出了承接性的要求，在无法查明时，消防机关应当认定能够查明的时间、部位、时间等事故事实。故而消防事故认定书本身制作的程序要求就不需要消防部门一定要查明事故发生的原因。

例如在宁德市中级人民法院作出的（2018）闽09民终198号【陈鼎金、甘雪花财产损害赔偿纠纷二审民事判决书】案件中，福鼎市公安消防大队作出《火灾事故认定书》，对火灾事故作出认定：起火原因可以排除放火、生活用火、遗留火种、玩火、自燃、雷击引起火灾，不能排除电气线路故障引发火灾。而人民法院认为但火灾勘查学上的起火原因不明不等于侵权责任法意义上的火灾原因不明。因此，消防部门作出的起火原因无法查清的认定不能作为民事侵权损害赔偿案件中确定责任的唯一依据，应当结合案件实际情况，根据侵权责任法的归责原则进行综合认定。

这一情况也在最高人民法院作出的（2015）民申字第3122号案件中太仓市公安消防部门出具的火灾事故认定书事实类似，太仓市消防部门认为事故原因可排除雷击、遗留火种和人为因素等引起火灾，不排除电气故障引发火灾的可能，此结论是模糊和不确定的，因而人民法院也才不得不依举证规则对案件事实进行重新认定。

所以从以上的分析中我们不难发现，很多情况下，即使公安机关和消防部门需要对事故发生的原因作出认定，但是公安机关和消防部门很多时候作出的“事故形成原因分析”并不规范，或者根本也查不明事故发生的原因。此时人民法院自然不可能基于完全不明确的事实直接确认事故认定书的法律效力。故而此时便是代理人可以从各方面寻找证据予以推翻事故认定书的绝佳机会。

2、事故认定书缺少事故发生时的现场照片和勘查笔录，不得单独作为证据证明事故发生的原因

根据公安部制定的《道路交通事故处理程序规定》（即公安部令第146号）中第六十四条的规定，道路交通事故认定书应当载明以下内容：
（一）道路交通事故当事人、车辆、道路和交通环境等基本情况；
（二）道路交通事故发生经过；
（三）道路交通事故证据及事故形成原因分析；
（四）当事人导致道路交通事故的过错及责任或者意外原因;

 在一般情况下，交通事故认定书在程序上需要载明以下四类必须载明的事项，而往往根据交通事故认定书必须载明的第（三）项中交通事故的形成原因和第（四）项中当事人的过错及责任在一般情况下即可以被人民法院所确认效力。

但是根据公安部制定的《道路交通事故处理程序规定》（即公安部令第146号）第三十三条的规定，交通警察勘查道路交通事故现场，应当按照有关法规和标准的规定，拍摄现场照片，绘制现场图，及时提取、采集与案件有关的痕迹、物证等，制作现场勘查笔录。

从逻辑上和程序上分析，勘验现场，拍摄照片是制作交通事故认定书的必经程序。在没有勘验现场或者拍摄照片之前，交通警察是难以作出符合客观情况的事故认定书的。毕竟《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条已经作出法定要求，公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书。

所以在仅有交通事故认定书而无现场拍摄照片即勘查笔录之时，人民法院在某种程度上除了依赖公安机关作出的事故认定书之外，便没有其它证据再对全案基本事实进行查明，也无法再次还原事故发生时现场的基本环境，更无法查明事故发生的主要原因，此时公安机关作出的事故认定书的法律效力便大打折扣。

 
例如在青岛市中级人民法院作出的（2016）鲁02民终2385号【姜月花与中国人民财产保险股份有限公司青岛市分公司财产保险合同纠纷二审民事判决书】案件中，青岛市中级人民法院认为：“本案中，姜月花虽然就被保险车辆的损失程度提供了财产损失价值鉴定结论书，但对于造成保险事故的性质、原因，仅有交警部门出具的《道路交通事故认定书》及证明，并无事故现场照片、现场图及现场勘查笔录，无法确认事故发生的原因。”

所以在事故认定书本身缺少事故发生时的现场照片、勘查笔录或鉴定机构的鉴定报告时，事故认定书的证明力将因“孤证”而大打折扣。

    3、事故认定书对事故责任的归责认定有失偏颇，人民法院仍综合全案作出其它归责判决

    根据公安部制定的《道路交通事故处理程序规定》公安部令第146号）第六十条的规定，公安机关交通管理部门应当根据当事人的行为对发生道路交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。

     但是在人民法院的事故归责形式中，是不可能完全按照交通事故认定书所认定的责任归责方式的，因为人民法院在案件裁判过程中对于侵权案件会格外注意定纷止争，适当照顾弱者，平衡社会因为事故而进一步失衡的法益。例如在《道路交通安全法》第七十六条第(二)款便规定了，机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故，机动车一方没有过错的，承担不超过百分之十的赔偿责任。甚至人民法院还可以动用调整利益失衡的最终武器“公平原则”判令无过错的当事人对受害人进行补偿。例如甘肃省高级人民法院作出的（2016）甘民申1160号【再审申请人陈全德与被申请人马秀莲、王德元生命权纠纷一案民事裁定书】案件中人民法院便依公平原则对案件事故的责任划分作出重新认定。所以即使交警部门已经对案件归责在交通事故认定书中作出了决定，但是人民法院依旧可以自行根据法律的有关规定再次作出自由裁量。

而从另一个方面而言，在交通事故认定中公安机关和消防部门往往往依据的是科学规律和客观的直接事实，例如谁放火谁负责的实然性认定，但是在人民法院在对事故责任进行归责的过程中往往还会在很大程度上考虑法律上规定的“注意义务”或者“预防义务”。因为从法律上分析，事故的产生，既有积极的作为形态，也有消极的不作为形态，而公安机关和消防部门往往关注积极的作为形态，但人民法院在很大程度上对于侵权类案件不会只让一方当事人承担责任，而往往会倾向于依据过错责任对双方当事人采取各打五十大板的态度。

例如在广西壮族自治区高级人民法院作出的（2015）桂民申字第398号【曾宪光与上海锦洋置业有限公司、上海锦洋置业有限公司南宁分公司财产损害赔偿纠纷】案件中，即使南宁市公安消防支队作出的《火灾事故认定书》已经确认本案火灾事故的灾害成因是由A公司造成的，该公司应当承担本案主要的赔偿责任。但南宁市公安消防支队对本案火灾事故出具的南公消火认字（2011）第12号《火灾事故认定书》在确认灾害成因是A作为出租方“未依法履行组织防火检查及时消除火灾隐患等消防安全职责”的同时，也查明了火灾起火点是在B自然人租用的仓库（塑料制品）。广西高院也认同B自然人没有尽到注意义务，就应当承担自身过错所导致的客观损失，而此项裁判与事故认定书的结论是完全背离的。究其原因，我们其实不难看出人民法院对事故归责中仍然会通过法院判决向社会宣扬在事故中某些当事人也应当尽到注意义务和预防义务的法定要求。

所以在归责判决中人民法院的最终生效裁判并不会与事故认定书中所认定的结论完全一致，人民法院仍然存在再行调整的可能。

第三、全文总结

通过上文的分析，其实我们不难发现，在现有的司法裁判中对于公安机关和消防部门作出的事故认定书，人民法院原则上一般会审核后确认事故认定书的效力，但是在事故认定书不满足人民法院对证据客观性、证据链完整性的要求，人民法院依旧会依职权主动舍去部分对案件裁判不合格的证据，从新认定新的案件事实并对案件归责重新作出新的裁判。当然关于事故认定书的裁判案例现今数量已经极其庞大，不可胜数，本文列举的有关案例只是司法裁判中极少的一部分，本文研究得出的结论也只是瀚海孤舟，不能以偏概全，还希望各位同仁对人民法院不予确认事故认定书的案例多多指教，对本文进行完善。

编辑/一意