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案情介绍：原告逯峰1953年出生，1972年参加工作，2005年9月至2008年7月在济南参加医保。后因工作调动至北京，2008年7月至2014年2月在北京参加医保。2014年7月逯峰到被告济南市社会保险事业局申请办理退休手续，被告于2014年7月24日为原告办理了医保转入手续。2014年8月6日，被告给原告作出职转退休未达最低缴费年限补缴单，认定：逯峰参加工作时间1972年11月，参加医保时间2005年9月，上年社平工资3873元。医保视同缴费306个月，医保实际缴费102个月，医保累计缴费月数408个月，应补缴月数85个月，补缴金额24690.38元。

诉讼过程及结果：原告不服被告的补缴医疗保险费决定，向山东省人力资源和社会保障厅申请行政复议，复议机关维持了原行政行为。

原告向济南市市中区人民法院提起行政诉讼，市中区法院驳回了原告的诉讼请求，理由在于：济南市人社局的规定“2010年7月1日后职工医疗保险关系由异地转入我市的参保人员，办理退休手续时，其在我市的实际缴费年限应满10年。实际缴费年限不足10年的，应以办理退休手续时本市上年度在岗职工月平均工资为基数，一次性补足所差月份的基本医疗保险费，并自次月起享受退休人员的基本医疗保险待遇。”与法律并不冲突，被告适用该文件对原告的医保进行审核并无不当。原告在济南市实际缴费35个月，按上述规定应一次性补足所差85个月的基本医疗保险费24690.38元，故被告作出的《职转退休未达最低缴费年限补缴单》的具体行政行为认定事实清楚。

原告不服一审判决向济南市中院提起上诉，二审法院驳回原告上诉，维持了一审判决。原告仍认为生效判决错误，遂向山东省高级人民法院申请再审，山东高院驳回了原告的再审申请。两家法院驳回原告的核心理由基本一致，主要是济南市人社局关于“在济南市办理退休，必须在济南市实际缴费年限必须满10年”的规定并不违反上位法规定，应予适用。

本案二审审判长孙继发法官与孙辉妮法官将本案作为素材，写就了一篇文章——法院审查规范性文件的要点，发表在《人民司法·案例》。由此可看出法官亦认为本案核心在于对济南市人社局发出的规范性文件是否认可。同时二审法官还提出，在本地缴纳的社保不足一定年限，而在本地退休会导致一些问题的产生。也就是法官从实质角度论证了济南市人社局的规定具有适当性。

评论：笔者看到本案后，从直觉判断，法院的判决欠妥当。笔者作出这一判断的理由有三个：

一、如果一个公民在某地退休必须在本地交纳医保10年，这意味着其必须在本地工作10年，这必然影响公民就业时的正常流动。而且目前我们的医保统筹级别尚较低，多数地级市都没能实现统筹，公民稍微一换工作或换工作地点就可能跨医保统筹区。若各地均出台这类规定，经常换工作的人退休时无论累计缴纳了多少年的社保，都有补缴的可能。

二、医保是由全国性立法设置的社会保险，每个公民的医保账号即是其身份证号，由此可以看出国家意在设置每个公民唯一的社保缴纳账号，这种唯一性保证了缴纳社保的连续性。各个地方如果设置必须在本地交纳一定期限社保的规定，必然阻碍医保的顺畅流转。既然是全国性的保险，各地即应该互相承认缴纳期限，而不能设置必须在本地缴纳的期限规定。

三、我国医保基金分为统筹基金和个人账户金，在某地退休并不是完全由医保基金贴钱，尚有个人账户金可用。退一步讲，即使按照法官推测的，不在某地交够一定年限而在某地退休，会导致当地医保基金亏空。但是根据社保法的规定，“国家多渠道筹集社会保险资金。”既然是国家主导的社会保险，出现正常的亏空自然需要国家弥补。换句话说，本案中法官设想的这种抽象的、宏观的问题应该由国家从制度层面来解决，而不能由法官在个案中由缴纳过社会保险的个人来承担。法官不能为了避免这种抽象的、可能的不利后果，而在案件中让具体的、现实的当事人来直接承担不利后果。

上述分析是非规范层面的推断，下面进行规范层面的讨论。

2011年7月1日实施的《社会保险法》第二十七条规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇；未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限。”由此可知，职工享受医疗保险待遇需要两个条件：一是达到法定退休年龄，二是累计缴费年限达到国家规定的年限。注意，此处立法明确规定，缴费年限只算累计年限，而关于如何累计，《社会保险法》第三十二条规定：“个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。”也就是说，享受医保待遇除了退休年龄，只考虑缴费年限，而这个缴费年限一定是总的、跨统筹区累计的缴费年限，各地区不得单独设置某一段的缴费年限。

由于各地经济发展状况不一致，国家并未在国家法层面确定医保缴费的具体年限，而是由各统筹地区根据本地情况来确定（全国人大常委会对社保法二十七条的条文释义）。与社保法同时实施的还有人力资源和社会保障部制定的《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》，其中第七条规定：“社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。参加职工基本医疗保险的个人，基本医疗保险关系转移接续时，基本医疗保险缴费年限累计计算。”也就是说，各个地方可以规定缴费年限。此处人社部再授权各个地方制定最低的缴费年限是否符合社保法的规定本文不作讨论。

就济南市而言，《济南市职工基本医疗保险办法》第二十一条第一款规定：“退休人员享受职工基本医疗保险待遇的最低缴费年限为男满30年，女满25年。”值得注意的是，这里的最低缴费年限也应是指累计缴费年限，否则就是和上位法的冲突。再审法院在裁定书中写到“根据上述规定（社保法、人社部关于授权地方制定缴费年限的规定，笔者加），济南市具有规定缴费年限的权限。”笔者认为这句话是正确的，但前提一定是将缴费年限限缩为“累计缴费年限”。根据人社部的规定，地方可以设置缴费年限，但这个年限并不是任意的年限，如果超出上位法规定的累计年限，则属于对上位法的违反。本案中，济南市人社局的规定，即违反了上位法规定，设置了在最低累计缴费年限之外的本地缴纳的最低期限。所以，本案被告适用的济南市人社局的规定不合法，不能作为证明行政行为合法的依据。

遗憾的是，山东省三级法院均没有深入地研究上位法的规定，而是抽象地以规范性文件不违反上位法为由驳回了原告的请求。结合本案二审判决书以及二审审判长就本案发表的文章，可以看出，就本案而言法官似乎已经认识到这种补缴决定侵害了原告的利益。但是，法官并未经过充分的论证来保障当事人的利益，而是运用了公共利益考量、权利义务相对应等原则论证了济南市人社局作出的规定是适当的。据上文分析，关于医保缴纳期限的规定，社会保险法有明确的限制性规定，下位规定不得与其冲突。只要认真研读上位法就会发现这一问题。法官在未穷尽法律之时，就贸然引进自己认可的价值、观念，并据此论证自己的判决，这是导致案件错误的原因。不得不说，法官的这种裁判思路是十分可怕的，因为每个法官的价值、观念是无法探知的，也是无法预设的，这将破坏司法的稳定性及裁判的可预期性。而司法的稳定性和裁判的可预期性是法治社会不可或缺的部分。

本案涉及的法律问题，虽然经山东省三级司法机关审查均未发现济南市人社局这一规定的违法性，但山东省人社厅2017年6月发布《关于职工基本医疗保险关系转移接续有关问题的通知》（鲁人社规〔2017〕14号），其中第一条即规定：“……对其达到退休年龄时的缴费年限达到国家规定的缴费年限（含视同缴费年限），但未达到转入地统筹地区规定的职工基本医疗保险实际缴费年限的，不再要求其补缴职工基本医疗保险费。”山东人社系统以自我纠错的方式改变了错误的做法。但不得不说司法机关在本案中未能发挥保障公民权利、维护法律正确实施的制度功能。

综上，就司法对规范性文件的审查强度而言，首先应查证该规范性文件是否有上位依据。当有上位依据时，应穷尽对上位依据的解释，尤其在适用下位规范性文件使得案件处理结果无法维护当事人权益时。法官在裁判案件时，可以引入自己认可的价值、观念，但至少应在穷尽法律时方可引入，否则不应轻易引入。

编排/吴瑜

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