文/杨道庆 北京德恒（南宁）律师事务所
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笔者曾代理过一起关于结建人防车位使用权转让协议纠纷的案件，双方就《地下停车位使用权转让协议》的合同效力问题产生争议。近年来，关于结建人防车位的法律纠纷日益增多。笔者冀以此文，探讨结建人防车位在司法实践中的权利问题，以供广大开发商和业主参考。
一、结建人防车位的涵义
对于车位，大家都不陌生。但对于人防车位，或者有些人还不太了解。根据《人民防空法》第十八条：“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。”人防车位，即人民防空工程车位，是出于战时的战备需要而建设的，属于国防建设的一部分。人防车位又分为两类，一是单独修建的人防车位，即单建人防车位；二是结合地面建筑物修建的、战时用于防空、平时民用的人防车位，即结建人防车位。
根据《人民防空法》第二十二条：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。”现在的住宅小区一般都会根据法律规定，配套建设人防车位。单建人防车位的所有权人为国家，属于国防资产，在权属和使用上没有争议，不在本文讨论范围。因为在现实交易中的大都是结建人防车位性质的人防车位，所以实践当中容易引发纠纷的也正是结建人防车位，故本文仅讨论结建人防车位。
一、各地关于结建人防车位的立法规范不一
（一）所有权权属不明
物权法定是我国物权法的基本原则。《物权法》第六条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。实践中，在全国大部分省（市），结建人防车位是无法办理产权登记的。虽然可以办理《人民防空工程平时使用证》，但《人民防空工程平时使用证》的颁发部门是人民防空主管部门，一般为当地的人民防空办公室，而不是《物权法》第十条规定的不动产登记机构，所以并不产生设立物权的法律效力。
《人民防空法》第五条：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”由此可以看出，为了加强国防建设，以便战时的统一调配和使用，保护人民生命财产安全，国家是鼓励、支持建设结建人防车位的，并贯彻“谁投资、谁受益”的使用管理原则。但这部法律也没有在法律层面上明确约定结建人防车位的所有权问题。
《北京市人民防空工程建设与使用管理规定》第六条：“本市鼓励支持企业事业组织、社会团体、个人建设和使用人防工程。人防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。平时使用人防工程实行有偿使用的原则。”北京市作为全国首善之区，对结建人防车位的权属问题没有突破上位法规范，也只是进一步明确了使用管理和收益主体。其实，全国大部分省（市）对结建人防车位的权属问题都与《人民防空法》的规定保持一致，即遵循上位法规定，不明确所有权，只规定使用管理主体及其收益权。
但也有部分地区的立法，对结建人防车位的权属问题进行了明确的规定。
广州市作为经济发达城市，立法明确了结建人防车位的所有权主体。广州市人民代表大会常务委员会通过的《广州市人民防空管理规定》（广州市第十四届人民代表大会常务委员会公告第38号）第七条：“下列人民防空经费由有关单位或者个人负担：（一）结合民用建筑修建防空地下室的经费或者易地建设费、地下空间开发项目按照人民防空要求进行设防的经费，由建设单位负担；（二）人民防空工程维护、管理经费，由其所有权人负担；……”。《广州市人民防空管理规定》第四十条：“人民防空工程的所有权人是人民防空工程平时维护管理责任人……”结合这两个条款以及结建人防车位的经费负担主体、维护管理主体，广州市在立法上是承认结建人防车位的所有权是属于投资建设者的。
重庆市作为直辖市，也在立法上规定结建人防车位的所有权人。重庆市人民代表大会常务委员会制定的《重庆市人民防空条例》第七条第二款：“鼓励企业事业单位、社会团体和个人，以多种方式投资建设和利用人民防空设施，其所有权和收益归投资者。”通过该法律条文可知，重庆市的地方立法机关以立法的形式确认了结建人防车位属于投资建设者所有。而且，根据《重庆市国土房管局关于人防工程权属登记有关问题的通知》（渝国土房管发【2009】51号）第二条、第三条，结建人防车位不但可以进行产权登记，还可以转移、变更所有权，跟普通产权车位唯一不同的就是产权证书上必须注明“用途属人防工程”。
上海市作为我国的国际化金融中心，对结建人防车位的所有权主体进行了规制。上海市人民政府颁布的《上海市民防工程建设与使用管理办法》第二十条：“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行。”根据该规定，上海市实际上界定了结建人防车位的所有权归属问题，即属于投资建设者所有，而且可以办理产权登记。
笔者认为，结建人防车位的所有权问题属于物权范畴，应坚持《物权法》规定的物权法定原则，不允许地方违反上位法规定而为结建人防车位设立物权，以免造成大家对结建人防车位在法律定性认知上的困惑和混乱。结建人防车位是为战时需要而建，平时应物尽其用，以免造成闲置，浪费资源。有鉴于此，为了规范市场交易秩序，亟需立法机关在法律层面上予以明确，以定分止争。
二、使用权规范不一
《人民防空法》第五条：“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”
《城市地下空间开发利用管理规定》第二十五条：“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁。”
从以上法律规定可以看出，法律允许人防车位的投资建设主体在平时享有使用、管理、收益权，这有利于民事主体实现权利义务的平衡，也有利于激励其积极建设人防车位，以备战时之需。尽管在目前的司法实践当中，因为大多数地方无法办理产权登记，结建人防车位尚不明确允许买卖。但转让使用权、出租等是结建人防车位的投资建设主体行使管理权、取得收益的应有之义和直接体现。但有些地方对使用权进行了或程序或实体上的限制。
江西省人民防空办公室发布的《关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》（赣人防【2012】5号）第一条规定，依法结合民用建筑修建的防空地下室是国家强制要求配套建设的人防工程，属于国防工程和社会公益设施，任何单位和个人不得买卖或者以长期出租使用权的名义变相买卖防空地下室。在目前国家对防空地下室产权尚未明确的情况下，防空地下室平时使用只允许短期租赁，每次租赁合同期不得超过5年。江西省明令禁止结建人防车位的买卖或者变相买卖，只允许短期租赁。
《江苏省物业管理条例》第六十六条第二款：“物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将车位出售、附赠。”江苏省规定结建人防车位优先对业主开放，这与物权法的规定相一致，但也仅仅允许短期租赁，且明令禁止出售、附赠。
《南宁市关于加强房地产开发项目车位和车库租售管理的通知》（南房［2012］769号）第二条：“利用依法结合民用建筑修建的防空地下室划定的车位和车库，经人防主管部门审核同意，房地产开发企业可按‘平时由投资者使用管理，收益归投资者所有’的原则出租，但不得出售及办理房屋登记。”依据该条款，广西南宁市的结建人防车位无法办理产权登记，不能出售，在经过人防主管部门审核同意的前提下，可以出租，而且没有长期租赁期限的限制。
由此可见，各地关于结建人防车位的使用规范不一，但基本都有所限制，限制租赁期限是常见的形式。合同法规定租赁期限最长不超过二十年，超过部分无效，部分地方规定不能长期租赁是否是对使用权人的一种权利限缩？
三、结建人防车位的常见纠纷及部分裁判观点归纳
近年来，关于结建人防车位的涉诉案件逐渐增多。结建人防车位在大部分地区都无法办理产权登记，开发商也很少敢于公开叫卖，而是以使用权转让或者租赁的方式实现收益。所以，在审判实践当中，关于结建人防车位的纠纷，多因使用权转让或者租赁引起，而使用权转让纠纷是最为常见的。
（一）结建人防车位所有权买卖合同存在被认定为无效合同的风险
如前文所述，结建人防车位的所有权尚不清晰，各地认识不一。因此，在实践当中，如果以买卖的形式让渡结建人防车位的所有权，则存在被法院认定无效的风险。如：山东省济南市中级人民法院认为，案涉车位系人防设施，人防设施不得进行买卖，张良对案涉车位仅享有使用权，无权对案涉车位出售所有权。一审判决认定该买卖合同无效并无不当。①
俗话说，隔行如隔山。虽然大部分人可能不知道结建人防车位不能与普通车位一样办理产权证，但开发商一般都心里有数。所以，开发商为了实现自己的利益，一般都采取有偿转让使用权的方式，约定使用期限与国有土地使用权出让期限一致。笔者通过检索案例发现，大多数法院并不否定这种行为，多与广东省湛江市中级人民法院的裁判观点保持一致：涉案车位属于人民防空设施，系由三帆公司投资建设。根据《人民防空法》第五条的规定，国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。可见人民防空设施的投资权益平时归投资者所有。该法并未明确规定作为人防工程设施的车位使用权禁止买卖。故双方签订的合同并未违反法律和行政法规的强制性规定，应认定上述车位买卖合同合法有效。②
但也有的法院持不同的观点，认为转让使用权或者出租的期限与房屋或者土地使用年限一致，是变相的买卖，是借转让或者租赁之名行买卖之实，并以人防车位不能买卖为由，依据合同法第五十二条的规定，认为违反了法律、行政法规的强制性规范而认定为无效。比如，江西省信丰县人民法院认为，《地下车位使用协议》中约定的车位权属性质为“使用权”，但约定使用期限却同房屋享有的年限，使用费也是一次性付清，再结合被告出具的收据上收款事由标明的是购买车位等事实，协议中所界定的交易对象名义上为“车位使用权”，实质上为“车位所有权”，案涉合同交易的车位“使用权”具有“所有权”的实质要义及其占有、使用、收益、处分等权能，《地下车位使用协议》实质上是转让车位所有权的协议。③
（二）结建人防车位使用权转让协议存在被撤销的风险
在笔者所检索的案例当中，对于结建人防车位使用权转让协议，当事人一般提起的是确认合同无效之诉，也有少数当事人以在签订协议前不知道结建人防车位不能办理产权证或者不知道车位是人防车位、开发商故意隐瞒事实为由提起撤销合同之诉。而人民法院审理该类撤掉合同之诉，并不过多讨论人防车位的使用权性质，而是根据合同法第五十四的规定认定合同签订时是否存在重大误解、显失公平以及一方欺诈、胁迫或者乘人之危等情形裁判是否支持。如贺某诉中矿宏业锦泰（北京）房地产开发有限公司合同纠纷一案中④，北京昌平区人民法院认为双方签订的协议书没有明确车位为人防车位，贺某在签订协议时存在重大误解，支持了贺某撤销合同的诉讼请求。虽然该案被上诉至北京市第一中级人民法院，北京市第一中级人民法院撤销了一审法院的判决，但其撤销的原因也是从是否存在重大误解的角度考虑。
如前所述，在结建人防车位的使用权性质上，开发商和业主的信息是不对称的。所以，如果开发商和业主在签订使用权转让协议是存在合同法第五十四条规定的情形，则存在被撤销的风险。
四、结建人防车位的使用风险防范
随着汽车保有量的增多，车位是人们日常生活的刚需。人防车位是为了战时的军事需要，是不时之需。虽然结建人防车位权属不明，使用权规范不一，但从物尽其用的角度，应该充分利用现有资源，以免造成资源的闲置和浪费。而转让使用权、出租等，是结建人防车位的投资建设主体行使管理权、取得收益的应有之义。当然，在使用当中，我们应该注意防范法律风险。
对于业主而言，在买卖车位的时候，需要特别注意了解标的车位的性质，需要明确是否为结建人防车位，以免造成误解，上当受骗，带来诉累。当然，如果只是出于使用的目的，而不是为了投资升值，租赁或者受让结建人防车位，也不失为解决日常车位需求的一个好的方式。虽然无法办理产权证，但不影响日常使用，而且其出租、使用权转让的费用一般都比较低。从经济的角度考虑，比较实惠。但如果是为了投资，结合当前司法实践，升值空间不大，存在较大的风险。
对于结建人防车位的投资建设主体来说，一般都是开发商。为了实现结建人防车位的收益权，可以采用出租、转让使用权的方式，但不能以买卖的方式。如果以买卖的方式，当买受人发现不能办理产权证时，很有可能以不能实现合同目的为由要求解除合同，也可能以存在欺诈、重大误解为由主张撤销合同。当出租和转让结建人防车位的使用权时，需在合同上明确注明标的车位为人防车位、不能办理产权证，不要隐瞒车位的性质，否则也有可能被认定为存在隐瞒、欺诈、重大误解的情形，从而被撤销合同。如果是出租还应注意租赁期限，不可以违反合同法对于租赁期限的规定。
备注：①案例索引：（2017）鲁01民终8946号
②案例索引：（2017）粤08民终1350号
③案例索引：（2018）赣0722民初742号
④案例索引：（2015）一中民终字第08450号
编辑/daicy
