文/姜田龙 辽宁法云律师事务所副主任
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近日，郑州城管执法人员将违规在楼顶进行广告牌施工人员在施工现场使用的梯子暂扣抽走，导致一名施工人员在从楼顶下滑时坠地死亡，造成巨大社会影响。众多人士对执法人员是否涉嫌犯罪存在争议，笔者拟结合媒体所披露的事实，对执法人员是否涉嫌犯罪、涉嫌何罪进行分析，请各位方家指正。
一、媒体披露的案件事实及法律争议
2018年1月23日，两名工人在楼顶安装广告牌时，因属违规施工，郑州航空港区综合执法局执法人员要求拆除，并将施工现场使用的三轮车和梯子暂扣带走。随后，一名施工人员从三楼顶部顺着绳子向下滑时不慎坠落，经抢救无效死亡。经协商，郑州市航空港区综合执法局赔偿死者家属50万元，同时考虑到死者家庭贫困，补贴20万元；安装广告牌的公司（鑫港校车服务有限公司）赔偿10万元，承接广告牌的文印店（湘鑫图文广告）赔偿43万元。郑州市委宣传部工作人员称，郑州航空港区多部门进行初步调查后，免去相关涉事城管执法人员的职务，并以涉嫌玩忽职守移送纪检监察机关。（以上内容详见新华网法治频道“郑州城管抽梯事件死者家属获赔123万涉事城管被移送”一文）
该事件发生后，对于涉事城管执法人员是否涉嫌渎职犯罪，相关媒体和法律人对此问题争议较大。如法制网在1月28日刊登该网特约评论员史奉楚法官的《法官释法：城管抽梯事件，为啥涉事城管没被抓却刑拘了广告店老板》一文，该文认为“在城管抽梯与工人坠亡之间，出现了因果关系阻断事由。当梯子被抽走后，安装工人并非只能采取顺着绳索下滑这种极其危险的方式下楼”，因此，涉事城管未必应当承担刑事责任，而只需承担其他责任即可。凤凰网特约评论员王琳则认为“城管执法人员以‘暂扣’为名抽走工人高空作业必备的梯子，直接造成了还处于高空作业状态的工人陷入危险的境地，也留下了安全隐患”，因此，涉事城管涉嫌刑事犯罪应无太大分歧。笔者认为，涉事城管执法人员涉嫌滥用职权罪。
二、涉事城管执法人员的抽梯行为与工人坠亡之间存在刑法上的因果关系
首先，本案不存在因果关系阻断事由。本案中，虽然存在安装工人采取顺着绳索下滑这种危险方式下楼的被害人行为介入因素，但该行为并不属于足以阻断因果关系的异常行为。换言之，在城管执法人员将梯子抽走以后，安装工人采用自己认为安全的其他方式下楼，属于一个正常理性的人的当然选择行为，并不存在违反常理的情形，因此，被害人的该行为虽然属于介入因素，但其不具有异常性，不能产生阻断刑法上因果关系的后果。
其次，城管执法人员的抽梯行为客观上增大了安装工人的人身安全风险。本案中，正是因为城管人员的抽梯行为，导致安装工人丧失了最安全下楼的方式，无奈使其选择利用安全绳下楼的方式进行自救，客观上升高了下楼过程中的危险性，而这种危险性的增加至少可以部分归责为城管的抽梯行为。因此，这种情形下，按照“条件说”或“客观归责说”，抽梯行为与工人坠亡之间仍然具有刑法上的因果关系。
最后，本案中危害后果与城管人员抽梯行为具有因果关系的结论得到最高人民检察院所公布的指导案例支撑。最高人民检察院2016年8月11日发布的“杨周武玩忽职守、徇私枉法、受贿案”指导案例（检例第8号）中的“要旨”中明确指出“对危害结果具有‘原因力’的渎职行为，应认定与危害结果之间具有刑法意义上的因果关系”。在该指导案例中，虽然舞王俱乐部发生火灾与杨周武的意志完全相悖，且杨周武没有实施任何放火行为，但是，杨周武明知舞王俱乐部未取得合法的营业执照擅自经营，且存在众多消防、治安隐患，但严重不负责任，不认真履行职责，使本应停业整顿或取缔的舞王俱乐部持续违法经营，并最终导致特大消防事故，造成生命财产的重大损失，因此司法机关仍然认定杨周武的行为与危害结果之间具有刑法上的因果关系。相对于上述指导案例描述的情形，本案中工人坠亡的后果与城管执法人员的抽梯行为显然具有更加密切的联系，按照“举轻以明重”原则，也应认定二者之间具有刑法上的因果关系。
三、涉事城管执法人员涉嫌滥用职权罪
首先，涉事城管执法人员符合滥用职权罪的主体要件。本案中的城管执法人员属于国家机关工作人员，且其是在履行正常职责过程中发生的严重后果，符合滥用职权罪的主体要件。即使该执法人员不具有公务员身份，而是临时工或其他不具有编制人员，但是依据全国人大常委会2002年12月28日发布的《关于<中华人民共和国刑法>第9章渎职罪主体适用问题的解释》，只要其属于“在国家机关中从事公务的人员”，且“代表国家机关行使职权”，如果“有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任”。因此，即使其不具有公职身份，在本案中，仍然应当认定其为《中华人民共和国刑法》第三百九十七条所规定的“国家机关工作人员”。
其次，本案的危害后果已达到“公共财产、国家或人民利益遭受重大损失”标准。一是依据《最高人民法院最高人民检察院关于办理渎职案件适用法律若干问题的解释（一）》（法释〔2012〕18号，以下称《解释》）第一条第一款第（一）项的规定，国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，造成死亡1人以上的，应当认定为“致使公共财产、国家或人民利益遭受重大损失”，本案中，已经导致一人死亡的后果，因此已经达到渎职罪的立案标准。二是依据《解释》第一条第一款第（二）项的规定，国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，造成经济损失30万元以上的，应当认定为重大损失，本案中，综合执法局支付赔偿和补贴合计70万元，安装广告牌的公司赔偿10万元，文印店赔偿43万元，即使只将综合执法局支付的70万元认定为损失，也已超过渎职罪的立案数额标准，符合“致使公共财产遭受重大损失”情形。三是本案已经造成恶劣社会影响，也符合《解释》第一条第一款第（三）项规定的情形。
再次，本案不存在违法阻却事由或责任阻却事由。综合全案事实来看，不存在正当防卫、紧急避险、当事人承诺等违法阻却事由；同时，涉案城管执法人员也不存在刑事责任年龄、刑事责任能力、违法性认识可能性、期待可能性等责任阻却事由。
最后，涉事城管执法人员的行为更加符合滥用职权罪的特点。涉案执法人员行为涉嫌渎职犯罪应无较大分歧，但争议较大的是其涉嫌滥用职权罪还是玩忽职守罪。第一，按照赵长青教授的观点，滥用职权罪对法益的侵害更多地指向国家机关工作人员职务活动的正当性，而玩忽职守更多地指向职务活动的勤政性。按照这一解释，本案中执法人员抽走梯子的行为的根本原因是追求完成相关工作职责和目标，而不存在懈怠职务或不履行职责的可能，因此，其行为所侵犯的法益指向的是职务行为的正当性而不是勤政性，符合滥用职权罪的特点。第二，从行为的具体特征来看，滥用职权罪，指的是超越职权，违法处理事项或者是违反法定程序处理公务的行为，而玩忽职守罪，指的是严重不负责任，不履行或者不认真履行职责的行为。本案中，涉案执法人员的行为直接违反了比例原则的要求，属于机械执法、僵硬执法，可以认定其行为违反法定程序或者超越职权处理公务，而不宜认定为不履行或不认真履行职责。第三，从行为方式上看，虽然滥用职权和玩忽职守可以由作为构成，也可以由不作为构成，但一般而言，滥用职权行为较多呈现为作为方式，玩忽职守行为以不作为方式居多。本案中，涉案执法人员在安装工人的反对和哀求下，仍然武断地将梯子抽走，系“不应为而为”，属于作为的行为方式，而不属于“应为而不为”的不作为方式，因此，认定其行为属于滥用职权与此相融洽。
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