自2003年9月1日《民办教育促进法》颁布实施以来，全国的民办教育取得了较快发展。然而，民办教育蓬勃兴起的同时，也面临着发展的困境。近年来，因民办学校非正常终止造成的社会问题日益增多，尤其是民办学校终止后的清算问题。民办学校破产清算虽已纳入《破产法》的调整范围，但民办学校具有自身特殊性，显然不能简单而机械地适用既有的破产程序，本律师认为，司法实践中，需要根据民办学校的自身特点，出台相关配套制度进行规范。

一、关于民办学校之法人属性

实践中，民办学校大多依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，登记为“民办非企业单位”，只有极少部分登记为事业单位。民办学校作为特殊民事主体形态存在，因属性不明，在法律适用上存在一定的茫然性和不确定性。民办学校的法人属性，直接关系到民办学校的破产能力、破产财产分配以及适用法律等诸多法律问题。

法人资格是民事主体参与民事法律关系的前提。《民办教育促进法》第9条规定，民办学校应当具备法人条件；第35条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。由此可见，依据立法本意，民办学校从其依法设立时起，就具备了法人资格。

二、关于民办学校之破产能力

破产能力是指有破产原因的债务人得以被宣告破产的资格。《破产法》第135条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”该规定成为企业法人以外组织具有破产能力的现实法律依据。

三、关于民办学校之破产原因

作为破产法律制度中的一个核心概念，破产原因是破产程序开始的前提，其存在与否是判断破产申请能否成立、法院能否受理申请以及作出破产宣告的法定依据。破产原因的核心内涵是不能清偿，即债务人对于已届清偿期而受请求的债务不能实施清偿的客观状态。

1、破产原因的选择

根据《民办教育促进法》第56条规定，民办学校有下列情形之一的，应当终止：（一）根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；（二）被吊销办学许可证的；（三）因资不抵债无法继续办学的。可见，《民办教育促进法》所确定的民办学校非正常终止原因为“因资不抵债无法继续办学”，采用的是“资不抵债”标准。

 

从《破产法》的规定看，我国现行法以“不能清偿到期债务”为法人破产原因，其认定的标准有二个：一是法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务；二是法人不能清偿到期债务，并且明显缺乏清偿能力。只要符合其中一项标准，即可视为债务人达到破产界限。“不能清偿到期债务”与“资不抵债”虽都为破产原因，但两者在内涵和外延上仍存在一定的差异：

其一，“资不抵债”并不必然达到破产界限。“不能清偿到期债务”在法律上的着眼点是债务关系能否正常维持。“资不抵债”着眼点是资债比例关系及因此产生的清偿风险，其考察债务人的偿还能力仅以实有财产为限，不考虑信用、能力等的其他可能偿还因素。然而，对清偿能力而言，一般是由债务人的有形资产和知识产权、信用等无形资产综合构成的，只有在债务人用尽所有这些手段都不能对债务实施清偿时，才能构成清偿能力欠缺。虽然债务人负债总额超过其资产，但债务人可以利用其无形资产的优势，融通资金，使其重获生机，消除破产原因；

其二，所指向的债的范围不同。“资不抵债”所指向的债的范围比“不能清偿到期债务”的债的范围更广。“资不抵债”的债包括到期的债和未到期的债。也就是说，以“资不抵债”标准评价债务人的清偿能力时，债务是否到期在所不问。而“不能清偿到期债务”的债顾名思义仅为已届清偿期的债务，债务人必须是对已届清偿期而受请求的债务丧失清偿能力；

其三，侧重保护的对象不同。以“不能清偿到期债务”作为破产原因，主要考虑维护现存的经济秩序与债务关系，而以“资不抵债”为破产原因，则侧重对债权人利益从财产清偿角度的保护。

对民办学校破产原因的界定如沿用《民办教育促进法》所规定的“资不抵债”作为其破产原因，显得过于苛刻，有可能剥夺民办学校重生的希望，不利于保护受教育者和民办学校的权益，也将影响到债权人利益的实现。因而，民办学校破产原因适用《破产法》所确定的破产原因更为合理。

2、破产原因的审查

从《破产法》第7条的规定来看，破产申请主体不同则其适用破产原因的标准也有所区别。法院在审查民办学校是否具备破产原因时，可根据不同的标准对不同的申请主体进行审查。对民办学校作为债务人申请破产的，参照《破产法》第7条第1款的规定，破产原因为不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力；对民办学校的债权人申请民办学校破产的，参照《破产法》第7条第2款的规定，破产原因只需民办学校达到“不能清偿到期债务”的标准即可申请；对清算人申请民办学校破产的，参照《破产法》第7条第3款的规定，破产原因为民办学校达到“资产不足以清偿债务”的标准即可申请。

四、关于民办学校之破产申请人

（一）申请主体

破产申请是当事人或利害关系人向人民法院提出要求宣告债务人破产以清偿债务的请求。如果没有破产申请，人民法院不得启动破产程序。我国《破产法》第7条规定，债务人有本法第2条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。债务人不能清偿到期债务，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请。企业法人已解散但未清算或者未清算完毕，资产不足以清偿债务的，依法负有清算责任的人应当向人民法院申请破产清算。因而，债权人、债务人和特定情况下对企业负有清算责任的人都可以成为破产申请主体。

根据《民办教育促进法》第58条的规定，民办学校的清算方式有三种：一是民办学校自行要求终止的，由民办学校自行组织清算；二是民办学校被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；三是因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。对于民办学校自己要求终止和被审批机关依法撤销而终止，在清算中发现民办学校资产不足以清偿债务的，参照《破产法》的规定，负有清算责任的人就成为申请主体，有义务向人民法院申请破产清算。但因资不抵债无法继续办学达到破产原因时，申请主体如何设计？《民办教育促进法》对此没有相关规定。

 

我国的破产立法在程序启动上采申请开始主义而排除了职权主义，破产程序只能依债权人或债务人的申请而开始，人民法院不应依职权主动启动破产清算程序，即使人民法院在民事诉讼和民事执行程序中获悉债务人不能清偿到期债务时，也不能依职权径行宣告债务人破产或者裁定其进入破产程序。因而，人民法院不能成为启动民办学校破产程序的主体。从破产制度的目的和后果看，民办学校作为债务人通过破产程序可以获得免责和救济，民办学校的债权人通过破产程序可以获得利益的公平保护，他们为破产清算的直接利害关系人，具有申请破产的原动力，应成为启动民办学校破产程序的主体。

（二）申请主体的限制

民办学校一旦进入破产清算程序，牵涉面广，集团诉讼多，社会影响大，处理不当易引发集体上访。因此，有必要从立法上对申请权加以限制，防止权利的滥用。法律正是通过对破产申请权的限制，从而寻求一种在债务人利益和债权人利益之间的均衡，由此来寻求社会经济秩序的稳定。

1、对民办学校作为债务人申请的限制

（1）经学校决策机构决定。最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第5条规定，国有企业向人民法院申请破产时，应当提交其上级主管部门同意其破产的文件；其他企业应当提供其开办人或者股东会议决定企业破产的文件。这一规定实际上否定企业有独立申请启动破产的权利。《民办教育促进法》第58条在规定民办学校申请启动清算程序时，并未明确必须经开办人或者股东大会决定。

 

但根据《民办教育促进法》的规定，民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构为学校的决策机构，享有聘任和解聘校长、修改学校章程和制定学校的规章制度、决定学校的分立、合并、终止、决定其他重大事项等职权。破产意味着民办学校法人生命的终结，关乎民办学校的“生死存亡”，理所当然为学校的重大事项，属于决策机构的职权范围。民办学校是否申请破产，应当提请学校的决策机构决定。

（2）经审批机关批准。民办学校决策机构决定申请破产的，还应当报经审批机关审查批准，审批机关同意后，民办学校再向人民法院申请破产清算。依照《民办教育促进法》的规定，民办学校的设立须经审批机关审查批准，民办学校资产的使用和财务管理受审批机关监督，民办学校的教育工作受审批机关的督导，民办学校的分立、合并、变更等须报审批机关批准。对于实施义务教育的民办学校终止时，审批机关还有义务协助学校安排学生继续就学。

 

由此可见，审批机关不仅对民办学校的运营全过程负有监管义务，且通过监管对民办学校的运营状况也有一定的了解。正因如此，由审批机关对民办学校的申请进行前期把关审查，有助于防止申请人利用破产手段逃避债务、规避法律。审批机关如果认为民办学校尚不需进入破产程序或有重生的希望，还可以给予民办学校资助或采取其他措施帮助其清偿债务，消除破产原因，使民办学校摆脱经济困境，减少因民办学校破产给社会带来的不稳定因素。

综上，对民办学校作为债务人申请破产，应当设置行政前置程序为宜。即先由学校决策机构决定是否提出破产申请，然后报审批机关审查批准。审批机关同意后，民办学校方可向人民法院申请破产清算。

2、对民办学校债权人申请的限制

结合我国破产法的相关规定，并借鉴国外破产法的有关内容，享有破产申请权的债权人应符合以下条件：

（1）债权人的破产债权属于财产债权。并非所有债权人的债权都可转化为破产债权，只有以货币给付为内容或者能以货币形式表现的债权才可构成破产债权，非财产性债权的债权人不得申请破产。

（2）与破产债权相对应的破产债务已到履行期，债务人未能清偿或对此无清偿能力。未到履行期的债权在期限届满之前，债权人只享有期待权，尚不能真正享有破产申请权。对于已届清偿期的债权，民办学校的债权人经催告，作为债务人的民办学校无力清偿，或不能清偿处于连续状态，债权人可视为其未能清偿或对此无清偿能力。

（3）债权人的破产债权属于无财产担保的普通债权和放弃优先受偿权的有财产担保的债权。因担保债权属于优先债权，它的实现是独立于破产程序之外的，故未放弃优先受偿权的有财产担保的债权人，不应享有破产申请权。而有财产担保的债权人如放弃优先受偿权，其担保债权就转化为了普通债权，归入破产债权的范围，那么该债权人与普通债权的债权人应享受同样的待遇，享有破产申请权。

（4）债权人的破产债权数额必须达到一定的标准。我国《破产法》对提出破产申请的债权数额没有限制，无论债权数额多少均可提出申请。但从保护受教育者和社会稳定的角度出发，对申请民办学校破产的债权人债权数额进行限制，可以防止小额债权人随意使用申请权，减少因不当申请给民办学校带来的震荡和负面效益。

五、关于民办学校破产之财产清偿顺序

根据《民办教育法促进》第59条规定，民办学校的财产清偿顺序为：1、应退受教育者学费、杂费和其他费用；2、应发教职工的工资及应交纳的社会保险费用；3、偿还其他债务。《民办教育促进法》把受教育者的利益排在受偿顺序中的第一位，即首先应当退还受教育者的学费、杂费和其他费用。

 

《破产法》第113条规定，破产财产在优先清偿破产费用和共益债务后，清偿顺序为：1、破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金；2、破产人欠缴的除前项规定以外的社会保险费用和破产人所欠税款；3、普通破产债权。《破产法》将职工的利益排在受偿顺序的第一位。《民办教育促进法》倾向于优先保护受教育者的利益，其次保护内部教职员工的利益，而《破产法》则更倾向于企业内部职工利益的优先保护，两部法律的价值取向不同，对不同利益群体的保护力度相应就有所差异。

 

从民办教育事业的宗旨来看，民办学校破产财产优先清偿受教育者学费、杂费和其他费用是合理的，有利于对受教育者这一特殊群体的保护。在司法实践中，对民办学校清算案件的财产分配，大多是按照《民办教育促进法》规定的清偿顺位，优先清偿受教育者的学费、杂费等费用以及教职工的工资及应交纳的社会保险费用。因破产费用和共益债权系在破产程序开始及存续过程中，为保证破产程序的顺利进行和全体债权人利益实现而产生的，处理破产事务与管理债务人财产所必须支付的费用，具有法律所确立的优先权。因此，民办学校破产财产清偿也应在优先清偿破产费用和共益债务后，适用《民办教育法》规定的清偿顺位。

六、关于民办学校出资人之责任

因破产法律制度既有清算的功能，又有免责的机能，民办学校作为债务人通过破产偿债后，其民事主体资格随之消亡，未得到全部清偿的债务不再清偿。那么，民办学校的出资人对债权人这部分未受偿的债权是否负有继续清偿的责任？从民办学校的主体属性定位看，民办学校系非企业法人，法人的独立责任，是法人制度的突出优点，也是法人的重要特征。法人的独立责任指的是作为债务人的法人以其全部财产承担责任。

 

其主要特点在于：1、法人独立以自己的名义承担责任，其债务不能移转于国家、创立人、其他法人或法人成员；2、法人仅以自己所有或经营管理的财产为限，对外承担债务的清偿责任；如果法人的独立财产是由其成员的出资形成的，那么，法人的成员也仅以其出资的财产承担清偿法人债务的责任。依法人制度规定，因法人独立承担民事责任，在法人的财产不足清偿债务时，法人的出资者不承担责任。

 

从法律法规的相关规定看，《教育法》第31条规定，学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。对其债务依法人制度独立承担责任。《民办教育促进法》第35条规定，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。民办学校具有法律上独立的财产权，与其出资人是各自独立的主体，不能将其债务直接转嫁于其出资人身上。

民办学校作为法人，依法人制度应以其所拥有的破产财产独立承担破产债务。在其破产财产不足清偿债务时，民办学校的出资人不负继续清偿的责任。

民办学校的出资人虽对破产债务不负清偿责任，但出资人如存在出资不到位、抽逃出资等行为，在破产清算时，仍负有继续履行出资义务的责任。《民办教育促进法实施条例》第八条规定，民办学校的举办者应当按时、足额履行出资义务。民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。由此可见，如实履行出资是民办学校出资人应尽的义务，人民法院在受理破产申请后，发现民办学校的出资人尚未完全履行出资义务或抽逃资金等行为，管理人或人民法院应当要求该出资人继续履行出资义务，出资人应如实缴纳或填补未缴完的出资，作为破产财产，用于清偿破产债务。

 

 

 

编排/谢昊

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