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建设项目竣工环护验收，是环境行政主管部门在建设项目竣工后，依据建设单位申请及提交的资料和检查，考核建设项目是否达到环境保护要求的一项行政行为。此行为涉及法律、法规较多，主要有《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》和《建设项目竣工环境保护验收管理办法》（以下简称《环保验收管理办法》）等。此类案件一旦涉诉，合法性审查将成为行政行为争议焦点。笔者认为对建设项目竣工环保验收行为的“合法性”审查，应从下列几个方面着手：

一、职权审查

环保行政主管部门对建设项目竣工环保验收的职权分为环评文件的审批和竣工环保验收两部分，履行的是环保监督职责。

1、环评文件的审批职权体现在《环境保护法》《环境影响评价法》和国务院《建设项目环境保护管理条例》中：

（1）《环境保护法》第十条第一款规定，国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。

（2）《环境影响评价法》第二十二条第一款规定，建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

（3）《建设项目环境保护管理条例》第十条第一款规定，建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表，由建设单位或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

2、环保行政主管部门对建设项目竣工环保验收职权体现在《环保验收管理办法》第五条。该条规定建设项目竣工后，建设单位应当向有审批权的环境保护行政主管部门，申请该建设项目竣工环境保护验收。

需要注意的是，在处理此类案件时，应注意法律的变化，如笔者最近旁听的一起撤销环保验收行政案件，竣工环保验收行为发生在2012年，处理该案时应注意《环境保护法》在2014年4月24日修改，和《环境影响评价法》2016年7月2日修订的事实。同时，还应注意部门规章和地方性规章的适用，如辽宁省就有《辽宁省建设项目环境评价文件分级审批规定》辽环发【2005】5号、《辽宁省建设项目环境监理管理暂行办法》等规范性文件。

二、依据审查

按照《环保验收管理办法》第四条规定，环保行政主管部门对建设项目竣工环保验收范围分为两项，一是检验与建设项目有关的各项环境保护设施，包括为防治污染和保护环境所建成或配备的工程、设备、装置和监测手段，各项生态保护设施是否建成；二是要检验环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和有关项目设计文件规定应采取的其他各项环境保护措施是否得到落实。

结合《环保验收管理办法》第十六条第一款第二项“环境保护设施及其他措施等已按批准的环境影响报告书（表）或者环境影响登记表和设计文件的要求建成或者落实，环境保护设施经负荷试车检测合格，其防治污染能力适应主体工程的需要”之规定的验收条件，建设项目竣工环保验收申请时，需要提交的资料有：

1、建设项目《环境影响评价报告》及批复文件

2、建设项目施工期检测报告如《监理报告》等资料

目前，法律并没有对建设项目竣工环保验收申请形式做出明确规定，但是为了规范应采用书面形式。《环境影响评价报告》一般会对项目施工期的空气、用水、噪声和固体废物提出污染防止要求，而《监理报告》或者检测报告则会对《环境影响评价报告》要求的污染防止措施是否建成和落实进行回应。

环保行政主管部门通过检查，如《环境影响评价报告》要求的环境污染防止措施与建设项目同时施工、环境防止措施一一建成并逐项落实，项目施工建设过程中生产、粉尘、噪音、固体废物等污染物控制情况达到环境保护标准要求，符合环保验收条件的，环保行政主管部门则依据《环保验收管理办法》第十七条规定，对建设单位竣工环保验收申请予以批准。否则，将提出整改意见，直到符合验收要求为止。

三、法律、法规适用和程序审查

环境行政主管部门对建设项目竣工环保验收的法律依据，主要为《环保验收管理办法》第九条、第十二条、第十四条、第十六条、第十七条、第十九条和第二十条规定，环保验收程序为：

1、申请

 

建设项目竣工后，建设单位应当向有审批权的环境保护行政主管部门，申请该建设项目竣工环境保护验收。申请时，如果是主要因排放污染物对环境产生污染和危害的建设项目，建设单位应提交环境保护验收监测报告(表)；主要对生态环境产生影响的建设项目，建设单位应提交环境保护验收调查报告(表)。房地产建设为轻污染项目，但是也应提交相当于检测报告或调查报告的资料如监理报告等文件。

2、验收

（1）环境保护行政主管部门应自收到建设项目竣工环境保护验收申请之日起30日内，完成验收。

（2）房地产项目验收的条件，一是建设前期环境保护审查、审批手续完备，技术资料与环境保护档案资料齐全；二是环境保护设施及其他措施等已按批准的环境影响报告书(表)或者环境影响登记表和设计文件的要求建成或者落实，环境保护设施经负荷试车检测合格，其防治污染能力适应主体工程的需要。

3、批准

符合验收条件的建设项目，环境保护行政主管部门批准建设项目竣工环境保护验收申请报告、建设项目竣工环境保护验收申请表或建设项目竣工环境保护验收登记卡。对填报建设项目竣工环境保护验收登记卡的建设项目，环境保护行政主管部门经过核查后，可直接在环境保护验收登记卡上签署验收意见，作出批准决定。

4、公告

国家对建设项目竣工环境保护验收实行公告制度。环境保护行政主管部门应当定期向社会公告建设项目竣工环境保护验收结果。

5、备案

《环保验收管理办法》规定县级以上人民政府环境保护行政主管部门应当于每年6月底前和12月底前，将其前半年完成的建设项目竣工环境保护验收的有关材料报上一级环境保护行政主管部门备案。

通过对环境保护行政主管部门建设项目竣工环保验收行为的职权依据、事实根据、法律适用和程序审查，才能确定该行为是否合法。

不能忽略的是，法律对建设项目环保验收规定的如下变化：

1、1989年12月26日《环保法》第二十六条第一款规定：防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。

2、2014年4月24日修订、2015年1月1日实施的《环保法》第四十一条取消了上述规定。

3、2016年7月15日环境保护部办公厅印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》【环评（2016）95号】第四条第（九）项规定：取消环保竣工验收行政许可。

4、2017年6月21日国务院常务会议通过了《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定（草案）》，明确取消竣工环保验收行政许可，强化“三同时”和事中事后环境监管。

建设项目竣工环保验收行为从最初的行政许可到取消，是一个渐进的进程。新环保法的修改从2012年开始，经过四次审议，现已取消建设项目竣工环保验收行政许可，该行为将变成告知性备案，对当事人权利义务不产生实际影响，将不具有可诉性。对法律取消之前实施的建设项目竣工环保验收行为涉诉的，即使程序违法，也不具有可撤销内容。

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编排/谢昊

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