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集体土地，指农民集体所有的土地，根据土地管理法的规定，集体所有的土地的使用权可以依法转让。在集体土地转让的过程中，是否需要村民会议讨论通过，实务中对此存在争议。笔者检选了以下五则案例，做简要分析。

一、相关案例

案例一（2015）粤高法民一初字第1号：广州市天河区石牌街石牌村民委员会、广州市天河区石牌三骏企业集团有限公司等与广州伟腾房地产开发有限公司建设用地使用权转让合同纠纷一审民事判决书

在庭审中，伟腾公司又以合同及补充合同违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，以及石牌村、三骏公司签订合同及补充合同时，未取得村民会议通过，违反《中华人民共和国村民组织法》第二十四条第一款第（五）关于：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议决定方可办理：…（五）村集体经济项目的立项、承包方案；…”及第二十二条关于“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上的户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。…”的规定为由，主张合同及补充合同无效。

本院认为：至于《中华人民共和国村民组织法》第二十四条第一款第（五）项、第二十二条的规定是保护村民的权益，石牌村、三骏公司与伟腾公司签订合同及补充合同是否经过村民会议同意或是否损害石牌村村民的权益与伟腾公司无关，况且至今石牌村村民对合同及补充合同未提出异议并给双方履行合同造成障碍，故伟腾公司以石牌村未经村民会议同意，主张合同及补充合同无效依据不足。

案例二（2016）鲁民终590号：陈进思、袁洪竹等与日照市东港区后村镇邢家沟村民委员会、张凯平二审民事判决书

本院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条的规定，发包方采取招标、拍卖、公开协商等方式将农村土地承包给本集体经济组织之外的第三人，必须符合民主议定原则。民主议定原则是集体经济组织对外发包土地应当履行的程序，但该程序对承包方没有约束力。即发包方是否经过民主议定程序对外发包是其集体经济组织内部的自治事务，不能约束承包方。因此，邢家沟村委会以合同违反民主议定原则为由，请求确认承包合同无效，不予支持。且合同签订后，邢家沟村委会将山场交由张凯平管理经营六年之久，从维护农村承包合同的稳定性、连续性角度（2005年承包合同），亦不应认定合同无效。

而且作为土地所有权人的邢家沟村委会对外发包土地使用权是否经过民主议定程序是其集体经济组织内部的自治管理问题，即使没有经过民主议定程序，也不必然导致邢家沟村委会对外与张凯平所签山林承包合同无效。因此（2011）日民一终字第913号民事判决驳回邢家沟村委会诉讼请求的处理结果正确。

案例三（2015）鲁民一终字第253号：威海市茂机亿房地产发展公司与威海经济技术开发区崮山镇皂埠村村民委员会、威海市东港水产公司建设用地使用权转让合同纠纷二审民事判决书

本院认为：上诉人皂埠村委会与被上诉人茂机亿公司签订的《土地转让协议》（1993年签署）约定皂埠村委会将其所有的集体土地转让给被茂机亿公司进行房地产开发建设，但涉案土地一直未办理征收、出让相关手续，也没有取得国有土地使用权证或者经过有批准权的人民政府批准同意转让，该土地性质仍为集体土地，且未进行任何开发建设，《土地转让协议》已经违反相关法律、法规强制性规定，原审法院关于该协议为无效合同的认定是正确的。

案例四（2010）郑民四初字第57号：郑州市金水区未来路街道办事处燕庄村委会聂庄第二村民组房地产开发经营合同纠纷一案

聂庄二组答辩：聂庄二组负责人关于涉案房地产签订的所有房地产买卖合同均未经村民代表大会讨论通过，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条第八项之规定，严重损失了村民集体利益。

本院认为：本案争议的焦点是华芳公司与聂庄二组签订的《土地转让合同》及两份《补充协议》的效力。由于已生效的郑州市金水区人民法院（2004）金民一初字第1462号民事判决认定聂庄二组个别负责人在没有召开全体村民大会，没有征求全体村民同意的情况下，与华芳公司签订的《土地转让合同》及两份《补充协议》违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条第（八）项之规定，严重损害了村民集体利益。因此，华芳公司与聂庄二组签订的《土地转让合同》及两份《补充协议》因违反法律的强制性规定，均为无效。

案例五（2014）台三商初字第1283号：三门县健跳镇下街村村民委员会与王爱琴确认合同无效纠纷一审民事判决书

本院认为：《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。根据上述合同法规定的合同无效的情形，结合原、被告的诉辩情况，本院认为，要判断原、被告于2005年12月1日签订的合作经营协议书是否有效，关键在于被告是否与原告的部分村干部存在恶意串通，损害原告利益，以及是否违反了法律、行政法规的效力性强制性规定。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定了村民委员会的民主议定原则，即规定涉及村民利益的重大事项，应当经村民会议讨论决定方可办理，但该条同时规定，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项，本案原告曾经召开了两次村民代表会议，讨论综合市场的改造和合作事宜，应该说已经履行了相应的民主议定程序。退一步说，即使未经村民会议授权，也并不导致原、被告签订的合作经营协议书无效，因为《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条并未直接规定违反该强制性规定将导致合同无效，违反该强制性规定也并不必然损害国家和社会公共利益，因此，该条强制性规定当属管理性的强制性规定，而非效力性的强制性规定。而且原、被告签订合作经营协议书后，已经履行了七、八年，原告一直没有对合同的效力提出异议，新的村两委到任时，刚开始也仅认为被告没有按照协议的约定履行，而是否履行民主议定程序，为原告的份内之事，原告没有遵守民主议定原则，系原告违反法律的强制性规定，以违反民主议定原则为由宣告合同无效，有碍交易的稳定性和安全性，也容易使违法一方从自己的违法行为中受益，显然违背立法本意和法律的公平原则。因此，原告认为本案违反民主议定原则以致合同无效的观点，本院不予支持。

综上，对于原告要求确认原、被告之间于2005年12月1日签订的合作经营协议书无效的诉讼请求，由于不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，本院不予支持。对于被告所提的合作经营协议书合法有效的答辩意见，本院予以采纳。

二、案例分析

1、从合同相对性及民主议定原则的角度看

土地使用权转让合同约束的是土地受让方和土地转让方，其中，土地转让方内部是否经过村民会议同意或是否损害村民的权益与土地受让方无关。

参照土地承包法的民主议定原则，村民委员会组织法第24条“村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理”，可理解为村委会在重大资产处置时提请村民会议讨论决定方可办理，属于村委会内部的自治事务，不能约束土地使用权转让合同的受让方。“村委会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，基于村委会的法定职责，受让方与村委会签订土地使用权转让合同时，有理由相信村委会代表村民的意愿，同意转让集体土地使用权。

2、从保护交易稳定性及连续性的角度看

自合同签订后双方已经实际履行且时间较长，如果受让方办理了征收、出让相关手续，取得了国有土地使用权证或者经过有批准权的人民政府批准同意转让，且进行了开发建设，法院根据《中华人民共和国城市房地产管理法（1994）》第38条的规定并考虑维护合同履行的稳定性、连续性，不轻易判决集体土地转让合同无效。

3、从合同是否违反效力性强制性规定的角度看

村委会提出异议，认为集体土地使用权转让属于《村民委员会组织法》第24条（九）“村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”，进而以土地使用权转让合同违反法律的强制性规定为由，主张合同无效，不同法院对该问题认定不同，目前，大部分法院的观点为涉及村民利益的重大事项，应当经村民会议讨论决定方可办理，如果未经过民主讨论决定的，属于违反效力性强制性规定，土地使用权转让合同无效。

对此，也有法院存在不同的观点。《村民委员会组织法2010》第24条（1998年第19条）民主议定原则，即规定涉及村民利益的重大事项，应当经村民会议讨论决定方可办理，并未直接规定违反该强制性规定将导致合同无效，违反该强制性规定也并不必然损害国家和社会公共利益，因此，该条强制性规定当属管理性的强制性规定，而非效力性的强制性规定。

4、从合同履行的效果来看

土地使用权转让合同无效的原因在于合同双方恶意串通损害集体或第三人利益，被侵权的主体提出异议，导致合同无效。如果集体或者第三人并未提出异议，或者认为土地使用权转让合同支付了相应对价，并未损害集体或第三人的利益，则土地使用权转让合同并不在无效的事由。

三、附相关规定

1、《中华人民共和国土地管理法（1988）》

第2条：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。……国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让．土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。……

2、《中华人民共和国城市房地产管理法（1994）》

第8条：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。

第38条：以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。

第71条：在城市规划区外的国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、交易活动以及实施房地产管理，参照本法执行。

3、《中华人民共和国村民委员会组织法（2010）》

第24条：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。

法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

4、《合同法》

第52条【合同无效的法定情形】有下列情形之一的，合同无效：（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

5、最高院司法解释《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（2009年7月7日发布并实施）

五、正确适用强制性规定，稳妥认定民商事合同效力

第16条：人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。如果强制性规定规制的是当事人的“市场准入”资格而非某种类型的合同行为，或者规制的是某种合同的履行行为而非某类合同行为，人民法院对于此类合同效力的认定，应当慎重把握，必要时应当征求相关立法部门的意见或者请示上级人民法院。

编排/吴瑜

责编/孙亚超  微信号：elesun724