文/杨威

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按照《城市房地产管理法》第二十条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条等有关规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不得收回，但特殊情况下除外。据此，在法律法规规定的特殊情形下，当地国土部门有权按程序提前收回国有土地使用权，在此情况下，将会对已付出巨大获地成本、前期开发成本的国有土地使用权人造成重大影响，且因涉及利益巨大，实践中对于提前收回国有土地使用权的合法性、补偿标准、补偿范围等争议较多，甚至对于该类纠纷属于民事纠纷还是行政纠纷也存在不同的做法。笔者现特就提前收回国有土地使用权的方式及其补偿问题梳理与探讨如下，以供参考：

一、提前收回国有土地使用权的方式

按照有关规定，对于通过出让取得的国有土地使用权，可采取的提前收回方式主要包括三种：

1、无偿提前收回的方式

根据《城市房地产管理法》第二十六条、《土地管理法》第三十七条第二款和《闲置土地处置办法》第十四条第（二）款规定，超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，可无偿收回国有建设用地使用权，但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

如因政府、政府有关部门的行为原因造成土地闲置的，根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，可向国土资源主管部门协商延长动工开发期限并签订补充协议。

其中，对于“动工开发”的认定标准，《闲置土地处置办法》第三十条规定：“动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一”。

此外，根据《闲置土地处置办法》第二条第二款规定：“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。据此，该规定实际上扩大了《城市房地产管理法》、《土地管理法》等法律规定的无偿收回范围，但符合前述法律的土地管理精神即防止变相“囤地”。

2、单方有偿提前收回的方式

根据《土地管理法》第五十八条规定、《物权法》第四十二条、《城市房地产管理法》第二十条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条规定，为了社会公共利益需要或者为实施城市规划进行旧城区改建而需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，并应按规定给予补偿。据此，该种方式不同于国有土地使用权人因过错被无偿收回，而属于为公共利益收回，故需要补偿。

3、协议有偿提前收回的方式

按照相关规定，协议提前收回有两种情况：

首先，根据《闲置土地处置办法》第十二条，因政府、政府有关部门的行为导致动工开发延迟而闲置土地的，市、县国土资源主管部门可与国有建设用地使用权人协商，选择协议有偿收回国有建设用地使用权。据此，该等提前有偿收回与为社会公共利益提前收回不同，因为造成提前收回的原因不同，造成了前者需要协商一致，后者系单方行政行为而不需要协商一致。

其次，《国有建设用地使用权出让合同》既然是合同，则可以协商解除以及相应补偿事宜，故这也是一种可能采取的协议有偿收回方式。

二、有偿提前收回国有土地使用权的补偿标准与补偿范围

如采取单方有偿提前收回或双方协议有偿收回项目宗地，则就相应的补偿标准与范围分析如下：

1、为社会公共利益而单方有偿收回的补偿标准与补偿范围

目前，我国法律、行政法规对为社会公共利益而单方有偿提前收回国有土地使用权的补偿标准和补偿范围还没有统一而具体的规定，而散见于《物权法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定。对于具体的补偿标准与确定方式，部分省、市制定了相对细化的规定和政策文件，如江苏省、上海市、重庆市、巴中市等，从各地方的标准来看，补偿的标准与范围、确定方式存在不一致的情况。

结合前述规定和司法实践，在采取单方有偿收回的情况下，其补偿标准与补偿范围如下：

根据《城市房地产管理法》第二十条：“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条：“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。”据此，有偿收回土地的补偿范围包括被收回的土地使用权和开发利用土地的实际情况所产生的补偿项目，但对于开发利用土地的实际情况，其范围并无明确解释，而对于补偿标准仅规定“相应的补偿”。

根据《土地管理法》第五十八条：“依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”据此，《土地管理法》并未对补偿的范围进行规定，补偿标准为“适当”补偿，但何为“适当”并未明确。在司法实践中，既有按市场评估价“适当补偿”，如最高人民法院“（2012）行提字第26号”行政判决书、广东省高级人民法院“（2017）粤行终689号”行政判决书，也有按成本评估价“适当补偿”，如广东省高级人民法院“（2016）粤行申1342号”行政裁定书。

根据《物权法》第一百四十八条：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”

《物权法》第四十二条第三款：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益”。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”据此，按照《物权法》的规定，并结合司法实践，因公共利益需要提前收回该土地的，可分为两种情况：

（1）在被收回土地上已建设房屋及构筑物的情况下，可依据前述《物权法》规定主张按国有土地上房屋征收程序对房屋及构筑物以市场价格补偿，并退还相应的出让金；

（2）对于未建设房屋及构筑物即尚未开发建设的土地使用权补偿范围与标准，《物权法》并未明确规定，可确定的是也应退还土地出让金，但除此之外是否还应适用《土地管理法》《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》进行相应补偿，在司法实践中存在争议。对此，最高人民法院“（2013）民申字第1120号”民事裁定书认为，被征用土地上没有房屋及其他不动产的，按照前述《物权法》规定仅需退还相应的土地出让金。

但是，山东省高级人民法院“（2014）鲁行终字第52号”行政判决书认为：“关于本案争议土地上没有地上附属物，只应该退还相应土地出让金的主张，与该法条（笔者注：指《物权法》第一百四十八条）规定的内容和精神明显不符，本院不予支持。一审法院适用《土地管理法》的有关规定，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定确定补偿事项并无不当”。

综上，若政府采取单方有偿收回的方式，补偿范围包括剩余使用年限的土地使用权、地上建筑物，以及结合开发土地的实际情况产生的补偿项目，但具体范围并不明确；补偿标准为“相应的补偿”、“适当补偿”，也并未明确是否按市场评估价确定，存在最终不按照市场评估结果补偿的风险，如土地上没有房屋及其他不动产，还存在仅退还相应的土地出让金而不给与补偿的风险。

2、协议有偿收回的补偿标准与补偿范围

（1）因政府原因闲置土地而协议有偿收回的补偿标准与补偿范围

如采取该种协议有偿收回方式，《闲置土地处置办法》并未规定补偿的标准与范围，但根据《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）：“对于因政府修改规划或规划建设条件、军事管制、文物保护以及不可抗力等原因，造成土地确实无法按原规划建设条件动工建设的，在土地使用权人同意协商的情况下，可以采取协议有偿收回的方式处置……有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定”。据此，该种协议有偿收回方式的补偿范围包括取得土地的成本和合理的直接损失，且合理的直接损失补偿标准应当参考市场价格，但合理的直接损失具体范围并未明确，需要尽可能争取。

（2）《国有建设用地使用权出让合同》项下协议有偿收回的补偿标准与补偿范围

对于采取该种协议有偿收回方式的情况，，如国有土地使用权人与国土部门签订的《国有建设用地使用权出让合同》对补偿标准与补偿范围有相对现行规定更有利、更明确的约定，可争取采取该种方式。

编辑/一意