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近年来，我国政府与社会资本合作(PPP)市场迅速发展。截至2017年11月末，全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目管理库项目6874个，投资额10.3万亿元，落地项目数2587个，投资额4.4万亿元，落地率37.6%；储备清单项目7033个，投资额7.2万亿元。

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP项目是多方通过合作实现共赢的有效机制，所以其参与主体众多，包括政府、社会资本方、金融机构、咨询机构等，涉及的法律关系错综复杂。本文通过图表形式展现PPP复杂的基本合同体系，帮助读者快速、准确理解PPP项目中的主要法律关系。

PPP模式下各参与主体之间的法律关系，主要是通过PPP项目合同体系来体现的。在合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密联系，相互影响的，具体如下图所示：

一、政府方和社会资本方之间的法律关系

在项目公司尚未成立时，政府通常会和社会资本方签订框架协议、备忘录等，以确定双方的合作意向，明确约定有关项目开展的关键权利和义务。若后来政府和企业不设立项目公司，则双方之间的约定以正式签订的PPP项目合同为准，若设立项目公司，则与项目公司签订PPP项目合同，并在PPP项目合同中注明社会资本方与政府之前签订的相关的权利和义务是否全部或者部分由项目公司继承。

二、社会资本方与项目公司之间的法律关系

社会资本方是项目公司的股东，两者之间是股东与公司的关系。社会资本方通过签订股东协议在股东之间建立长期的、有约束力的合作关系，而订立股东协议的主要目的就是设立项目公司。

值得一提的是现有PPP项目公司的股东构成，可分为两类：一是由社会资本（可以是一家企业，也可以是几家企业组成的联合体）按照市场化运作原则出资设立，负责项目的融资、建设、运营等事项；二是由政府和社会资本共同出资成立，或者社会资本设立项目公司后由政府指定机构依法参股项目公司，政府和社会资本共同承担PPP项目的全生命周期的各项事宜，确保PPP项目顺利运作实施。政府参股项目公司的原则是不控股，但其享有和其它股东相同的权利和义务。

三、政府方和项目公司之间的法律关系

政府方和项目公司签订的PPP项目合同是PPP合同体系中最重要的部分，其它合同都是在它的基础上产生的，PPP项目合同对项目公司股东之间的协议、项目公司和融资方的融资合同、项目公司与保险公司的保险合同等都有着重要的影响。

四、PPP项目融资法律关系

PPP项目再融资至少可以从项目公司股权性融资、债权性融资以及项目资产（含收益权、未来应收账款）融资等三个渠道探讨PPP项目再融资方式。上述融资方式也可以组合或嵌套使用，如兴业财富在投资厦门轨道交通工程时就利用股权投资基金加资产证券化两种融资手段。融资方式不同导致的法律关系也是不一样的。

PPP项目的融资安排是PPP项目实施的关键步骤，在具体操作中应当鼓励融资渠道的多样化、引导融资方式的创新化、落实融资成果的保障措施，这不仅可以增强投资者的信心，维护投资者的合法权益，而且对于促进PPP项目的成功开展起到了至关重要的作用。

五、PPP项目实施中的法律关系

1、工程承包合同法律关系。为了合理转移PPP项目施工期间的各种风险，项目公司通常会和承包商签订一份关于固定价格、固定工期的合同，将工期延误风险、工程质量风险等全部转移给承包商。项目公司可以和一家承包商签订合同，也可以和多家承包商签订合同。

2、运营服务合同法律关系。由于PPP项目公司的管理和运营能力不同，有时项目公司会将项目全部或者部分的运营和维护事务外包给专业的运营商，并与之签订运营服务合同。

由于PPP项目合作期限长，运营过程中风险层出不穷，由于管理不善导致项目亏损的案例时有发生。所以项目公司应当选择综合实力强、服务经验丰富、社会信誉好的运营商。

3、原料供应合同法律关系。部分PPP项目在实施过程中对原料的需求量巨大，且原料在运营成本中比重很高。项目公司害怕受到价格波动等因素影响无法以平稳的价格获取原料，既而影响整个项目的顺利开展，如公路改建工程PPP项目中的水泥。因而项目公司会和原料供应商签订一个长期供应合同，以此来规避原料供应风险，以一个稳定的价格长期获取质量合格的原料。

4、产品或服务销售合同法律关系。在PPP项目中，项目公司的主要投资回报来源于项目提供的产品或服务的销售收入，所以项目公司通常会为项目服务或产品找到稳定的销售对象。项目产品或服务的购买者依据PPP项目付费机制的不同，可能是政府，也可能是最终使用者，并与之签订产品或服务的销售合同。以上海莘庄燃气热电冷三联供（CCHP）改造项目为例，莘庄CCHP项目在协议中明确约定了莘庄工业区管委会和项目公司的供热、供电、供冷和购电、购热、购冷的权利义务，该项目进展顺利、建设进度超过预期，这其中必不可少的双方对于是产品或服务销售合同契约精神的尊重。

结语：

PPP本质上是要借助社会资本的资金与竞争(特别是创新)，来改善公共产品的供给效率，其注重产出标准而不是实现过程，是一种激励相容的制度安排。PPP项目具有参与主体众多，合同内容复杂、法律关系错综的特点，因此各方在签订一系列合同时应当明确各自的权利义务，理清各方的法律关系，从而促使PPP项目成功，使得公私双方可以追求PPP项目的价值增值，实现政府部门、社会资本和公众的“多方共赢”。

责编/孙亚超  微信号：elesun724