文/曹荡荡  中铁七局集团武汉工程有限公司

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为贯彻落实关于深化“放管服”改革和优化营商环境的工作部署，上海、北京、厦门、成都等多个省市发文，部分工程项目不再强制要求进行工程监理。虽是如此，监理制度在《建筑法》依然有明确规定，仍有必要就监理机构及监理工程师的工作进行深入了解。同时，有关监理工程师在建设工程相关文件上签字的效力，即是否对发包人产生约束力，是实务中的重要问题。

一、工程监理及监理机构概述

1.工程监理

根据《建设工程监理规范》（GB/T50319-2013）2.0.2规定：“工程监理是指工程监理人受建设单位委托，根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度、造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责的服务活动。”3.1.1规定：“工程监理单位实施监理时应在施工现场派驻项目监理机构。项目监理机构的组织形式和规模，可根据建设工程监理合同约定的服务内容、服务期限，以及工程特点、规模、技术复杂程度、环境等因素确定。”

2.项目监理机构的监理人员

《建设工程监理规范》3.1.2规定：“项目监理机构的监理人员应由总监理工程师、专业监理工程师和监理员组成，且专业配套、数量应满足建设工程监理工作需要，必要时可设总监理工程师代表。”根据工作内容和职责的不同，注册监理工程师分为总监理工程师、总监理工程师代表、专业监理工程师。

（1）总监理工程师由工程监理单位法定代表人书面任命，负责履行建设工程监理合同、主持项目监理机构工程的注册监理工程师。

（2）总监理工程师代表经工程监理单位法定代表人同意，由总监理工程师书面授权，代表总监理工程师行使其部分职责和权利，具有工程类注册执业资格或具有中级以上专业技术职称、3年及以上工程实践经验等活动的人员。

（3）专业监理工程师由总监理工程师授权，负责实施某一专业或某一岗位的监理工作，有相应监理文件签发权，具有工程类注册执业资格或具有中级及以上专业技术职称、2年及以上工程实践经验并经监理业务培训的人员。

（4）监理员是从事具体工作，具有中专及以上学历并经过监理业务培训的人员，监理员不需要取得监理工程师注册执业资格。

二、项目监理机构具体职责

1.工程质量、造价、进度控制及安全生产管理

《建筑法》第32条对监理的工作内容作了规定：“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。 工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。”《建设工程监理规范》第5章规定了项目监理机构负责工程质量、造价、进度控制及安全生产管理工作。项目监理机构依据监理合同约定，坚持动态控制和预防为主的原则，采用旁站、巡视和平行检验等方式对建设工程实施监理。监理机构负责审查施工单位现场的质量管理组织机构、管理控制及专职管理人员和特种作业人员的资格，对工程施工质量进行巡视，发现质量问题可以要求施工单位进行整改，并对整改情况进行验收，参加建设单位组织的竣工预验收等。项目监理机构对施工单位在工程款支付报审表中的工程量和支付金额进行复核，就工程竣工结算事宜与建设单位和施工单位协商，根据建设单位审批意见向施工单位签发竣工结算支付证书。项目监理机构应审查施工单位总进度计划和阶段性施工进度计划，在比较分析工程施工实际进度与计划进度，预测实际进度对工程总工期的影响，在监理月报中向建设单位报告工程实际进展情况。项目监理机构在实施监理过程中，发现工程存在安全事故隐患时，应签发监理通知单 ，要求施工单位整改；情况严重时，应签发工程暂停令，并应及时报告建设单位。施工单位拒不整改或不停止施工时，项目监理机构应及时向有关部门报送监理报告。

2.工程变更、索赔及施工合同争议处理

《建设工程监理规范》第6章规定了项目监理机构依据监理合同约定进行施工合同管理，处理工程暂停及复工、工程变更、索赔及施工合同争议、解除等事宜。总监理工程师根据停工原因的影响范围和影响程度，确定停工范围，按照施工合同合和监理合同的约定签发工程暂停令。当暂停施工原因消失、具备复工条件时，施工单位提出复工申请的，监理机构应进行审查，符合要求的，总监理工程应及时签署审查意见，并报建设单位批准后签发工程复工令；施工单位未提出复工申请的，总监理工程师应根据工程实际情况指令施工单位恢复施工。当施工单位提出工程变更，总监理工程师应组织专业监理工程师进行审查，提出审查意见，对工程变更费用及工期影响作出评估。对涉及工程设计文件修改的工程变更，应由建设单位转交原设计修改工程设计文件。项目监理机构应及时收集、整理有关工程费用的原始资料，为处理费用索赔提供证据。当施工单位的费用索赔要求与工程延期要求相关联时，项目监理机构可提出费用索赔和工程延期的综合处理意见。项目监理机构负责受理和审查施工单位的工程延期要求，签署工程临时延期审核意见后报建设单位，发生工程延误时，按施工合同约定进行处理。在施工合同争议的仲裁或诉讼过程中，项目监理机构有义务向仲裁机构或法院要求提供与争议有关的证据。因建设单位原因导致施工合同解除时，项目监理机构应按施工合同约定与建设单位和施工单位协商确定施工单位应得款项，并签发工程款支付证书。因施工单位原因导致施工合同解除时，项目监理机构应按施工合同约定，确定施工单位应得款项或偿还建设单位的款项，与建设单位和施工单位协商后，书面提交施工应得款项或偿还建设单位款项的证明。

工程重要文件审核、处理流程一览表

注：“√”表示需要签认、同意或批准，“△”表示需要报送。

三、监理工程师签字效力的司法裁判标准

判断监理工程师在工程签证文件上签字确认的效力，如果同时得到建设单位的签字确认，效力一般没有争议。但是在只有监理工程师单方在工程签证文件签字确认的效力，首先应当依据施工合同的约定和《建设工程监理规范》的规定，其次也要考虑所签文件的性质，进行综合判断。对此问题，最高院尚未明确规定，各地高院观点不一。

《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第10条规定：“工程监理人员在签证文件上签字确认的效力如何认定?工程监理人员在监理过程中签字确认的签证文件，涉及工程量、工期及工程质量等事实的，原则上对发包人具有约束力，涉及工程价款洽商变更等经济决策的，原则上对发包人不具有约束力，但施工合同对监理人员的授权另有约定的除外。”可见北京高院认为，监理人员签署有关工程量、工期、质量的文件，原则上对发包人具有的束力;而涉及工程价款等经济性因素的文件，原则上对发包人无约束力。

《四川省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第28条规定：“如何认定工程监理人员在签证文件上签字确认行为的效力？ 工程监理人员依据监理合同的约定以及监理规范实施的签字确认行为，对发包人具有约束力。超越监理合同约定以及监理规范实施的签字确认行为，除承包人有理由相信工程监理人员的签字确认行为未超越其监理合同的约定以及监理规范的以外，对发包人不具有约束力。”四川高院对于监理人员签字效力认定更为严格，除依照合同约定和监理规范的规定及构成表见代理的情形外，对发包人不具有约束力。

建设工程施工合同纠纷中鉴定意见是很重要的证据，那么监理人员签字文件与鉴定意见何者效力更大？（2017）最高法民终258号认为，海宏公司二审中提交监理公司的一份证明,证明施工现场使用的模板为复合木模板,据此认为一审判决在鉴定意见的基础上增加6025644.98元有误。青海一建公司对该证据不认可。由于一审法院在审理中已经注意到这个问题,在双方当事人对《鉴定意见》有异议的基础上,鉴定机构作出《补充鉴定意见》,已经对包括这个项目在内的很多项目进行了修正和说明,海宏公司在一审中并未再对此提出异议,其在二审中提交的监理公司单方制作的证明并不能推翻一审判决根据《鉴定意见》及《补充鉴定意见》等对此所做的认定,该院对该证据不予采信。

实践中，施工现场错综复杂，仅凭上述北京高院和四川高院的意见恐很难作出明晰认定。例如，承包人实际进场时间发生争议时，如何处理是一大疑难问题。即使有监理单位的监理记录，承包人也常常会主张现场不具备施工条件，施工队伍入场仅是进行前期施工或者辅助性施工来否认已经实际进场施工。对此《建设工程司法解释（二）》第5条作了规定，故笔者认为借鉴《建设工程司法解释（二）》第5条的精神，对于监理人员的签字效力需要结合相关各方的证据予以综合考量认定是比较现实可行的办法。

编辑/daicy