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最高人民法院2018年2月7日发布的关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（下称新解释）第三十七条对人民法院责令当事人补充证据做了规定，第三十八条规定交换证据情形。本文结合《行政诉讼法》规定及司法判例，按照新解释规定的次序对行政诉讼中补充和交换证据涉及的问题进行总结。

一、行政诉讼中的补充证据

行政诉讼程序中的补充证据规定，分散在行政诉讼法第三十六条第二款和新解释第三十七条。从法律规定可见，行政诉讼程序中补充证据具有下列特点：

1、当事人均可提出补充证据要求

原告或者第三人提出补充证据要求的，必须是在行政处理程序中没有提出的理由或者证据；作为行政机关的被告需要补充证据的，必须经人民法院准许。

法律并未禁止行政相对人补充提交证据。在行政诉讼程序中，一般要考虑维护具体行政行为的稳定与保护当事人的合法权益之间的平衡，对于从客观上能对相关主张进行补强或进一步印证的证据予以考虑，符合行政诉讼的程序规则。所以，北京市高级人民法院在《赫克莫尔国际公司、宁波深波时装有限公司与国家工商行政管理总局商标评审委员会二审案》中认定，原审法院围绕商标审评中的争议焦点对诉讼中补充提交的证据予以综合考虑并无不妥。此案说明，行政诉讼中的当事人均有提出补充证据申请。

2、人民法院可要求当事人补充证据

根据解释第三十七条规定，对于当事人虽然没有争议，但是涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充证据。如最高人民法院审理的《王素斌与柳州市柳北区人民政府行政征收申诉案》【（2016）最高法行申265号】，二审法院为了查清王素斌未经登记的建筑面积是否经过有关部门认定和处理，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定责令柳北区政府提供证据，具有合法依据；地方法院如怀化市中级人民法院审理的《上诉人第五组、第十组不服被上诉人会同县人民政府林木林地确权纠纷一案》【（2010）怀中行终字第42号】，同样认为一审法院为了查明事实真相，要求第三人补充证据有法可依，并无有违程序。

3、补充的证据必须与本案有关联

无论是当事人主动要求还是人民法院责令补充的证据，必须符合行政诉讼法对证据的要求，具备合法性、关联性和真实性。如果补充的证据与案件争议事实无关，则不能作为定案依据。如《吴利刚与北京市朝阳区人民政府其他二审行政案》【（2017）京行终1296号】，上诉人吴利刚的上诉请求之一，即为一审中提交的补充证据未经质证认定，违反法定程序。北京市高级人民法院认定一审判决对吴利刚提交的补充证据虽未列明，但经本院审查，这些补充证据与本案缺乏直接关联性，并不影响对案件基本事实的认定和审理结果。所以，一审法院判决驳回吴利刚的诉讼请求并无不当，本院应予支持。

同样是北京市高级人民法院，却在《国家工商行政管理总局商标评审委员会等其他二审行政判决书》【（2017）京行终520号】中认定：本案中，虽然叶耀雄在诉讼阶段补充提交的证据并非被诉决定作出的依据，但因上述补充证据会对本案处理结果产生实质性影响，本院依法应予采纳。

4、补充的证据必须经过庭审质证方可采信，未经质证的证据不得作为定案依据。

二、证据交换

新解释第三十八条规定行政案件证据交换制度。按照该规定，行政诉讼中的证据交换必须符合下列条件：

1、交换证据时间应在案件开庭之前

2、交换证据适用于案情比较复杂或者证据数量较多的案件

3、交换证据并非法定必经程序，是否交换由人民法院确定。如贵州省高级人民法院审理的《刘兴玉、赫章县公安局再审审查与审判监督案》【（2016）黔行申272号？】，申请人刘兴玉再审理由之一为再审申请人要求交换证据，法官不予准许错误，一二审程序错误。该院审理后认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十一条“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷”的规定，对是否交换证据，由人民法院根据案情决定，故再审申请人主张一审法院没有进行交换证据属程序违法的理由，没有法律依据，不应支持。

4、当事人在庭前证据交换过程中没有争议并记录在案的证据，经审判人员在庭审中说明后，可以作为认定案件事实的依据。在最高人民法院做出的《杨国民、六桂福珠宝首饰股份有限公司与国家工商行政管理总局商标评审委员会再审行政裁定书》【（2017）最高法行申491号】中，法院认为：二审法院在诉讼程序中已将杨国民提交的新证据交换给六桂福公司，六桂福公司亦递交了书面的质证意见，本院询问时对该项事实予以确认。故二审法院综合考虑本案具体情况，认为不需要开庭审理，并无不当，杨国民关于二审法院未经交换证据及开庭审理即直接作出判决构成程序违法的主张，缺乏依据，本院不予支持。

再如《微山县人民政府、张开福资源行政管理土地行政管理(土地)二审行政判决书》【（2017）鲁行终150号】认定：本案中，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供了部分证据，但该部分证据不足以证明被诉登记行为的合法性。县政府虽然在举证期限内提交了证据，庭审中也进行了质证，但县政府经合法传拒不到庭，而被上诉人原审中对该证据不予认可，因此不属于“当事人在庭前证据交换中没有争议的除外”的情况。县政府在原审中提供的证据不能作为定案依据，故原审法院判决认定被诉颁证行为没有相应的证据，被诉颁证行为应予撤销并无不当。根据上述法律和司法解释规定的证据规则，上诉人关于本案属于庭前交换证据中没有证据的除外情形的上诉理由不能成立。

上述内容为我国行政诉讼法和新解释对行政诉讼中补充证据和交换证据内容的规定。虽然涉及法律条款较少，却是诉讼中经常遇到的问题，司法实务人员不可忽视。

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