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在医疗纠纷的解决中，行政诉讼也是一种常用的方法。它是指医患双方中任何一方如对卫生行政部门对医疗纠纷的行政处理决定不服，可以以作出具体处理决定的卫生行政部门为被告，向人民法院提起诉讼，要求人民法院对该具体行政行为进行裁判的法律制度。2012年--2017年间卫生行政管理作为诉由的案件有3680起，其特征是：1.案件数量呈逐年上升趋势，2014年案件数量大幅上升。2.以医疗事故为关键词的相关案件有191起，占总数的5.1%；行政复议引发的案件587起，占总数的15.95%；以医疗事故鉴定为关键词的相关案件有38起，占总数的1.03%，以具体行政行为为关键词的相关案件有302起，占总数的8.21%。3.经过一审审结的案件数最多，有2129件，占总数的57.85%；经过二审审理的案件有1119件，占总数的30.41%；经过再审的案件86件，占总数的2.33%。医疗纠纷的行政诉讼案件在实践中争议颇多，比如信访答复是否属于行政诉讼受理范围？抄送当事人的行政机关内部工作报告是否属于行政诉讼受理范围的信访答复的范围？对投诉答复不服是否属于行政诉讼受案范围？这些问题在2018年2月7日发布的关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行诉解释》）的解释中得到了明确。

最高人民法院2018年2月7日发布了关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行诉解释》）的解释，对行政诉讼受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、期间、送达、起诉与受理、审理与判决、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、相关民事争议的一并审理、规范性文件的一并审查、执行各方面进行补新、修改或删除。《行诉解释》全文分为十三个部分，共163条。《行诉解释》是对《若干解释》、《适用解释》的修改、补充和完善。

最高人民法院党组副书记、副院长江必新讲述了起草背景：自2012年以来全国法院共审理行政案件108.139万件，办理非诉行政执行案件118.7517万件。党的十八大以来，特别是十八届三中、四中全会对全面推进依法治国作出了整体部署，对人民法院行政审判工作提出了一系列新的要求。主要是严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权和藐视法庭权威的行为、探索设立跨行政区划法院、完善行政诉讼体制机制、合理调整行政诉讼案件管辖制度等等。党的十九大将坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容，对深化依法治国实践作出全面部署，进一步提出建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法，加强人权法治保障等等一系列目标，对人民法院行政审判工作提出了更高要求。在新的形势下，有必要制定新的司法解释，以更好地贯彻落实十八大、十九大提出的新要求、新精神。

从2016年开始，最高人民法院正式启动行政诉讼法司法解释的起草工作。在起草过程中，我们广泛征求和听取了全国人大法工委、国务院法制办、最高人民检察院、三十余个部委、部分法院特别是中基层人民法院、铁路运输法院的意见建议，并先后在内蒙古、陕西、北京、南京、上海、沈阳等地开展了十余次调研活动。同时，我们高度关注行政诉讼理论研究成果，注意听取行政法学界专家学者意见建议等。在充分沟通和讨论的基础上，确保司法解释兼收并蓄、切实稳妥。在归纳、总结和研究分析各种意见的基础上，经过多次修改，由最高人民法院审判委员会讨论通过。

关于《行诉解释》的历史发展，笔者介绍如下：

1990年10月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》正式开始实施，只有75条。虽然主要脱胎于民事诉讼法，却开创了中国"民告官"制度的先河，全国各地的法院有了行政庭。

1991年7月11日，为了增强行政诉讼制度的操作性，《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见》（试行）（简称贯彻意见）正式出台，共115条。这一阶段的行政诉讼制度存在受案范围过窄，诉讼程序抄袭民事诉讼较多，诉讼法及贯彻意见的内容驳杂零散等问题。

为了更贴合行政诉讼的特殊规律，有针对性地设计诉讼制度，2000年3月10日，出台了《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（简称执行解释）共98条。执行解释不但暂时满足了当时的行政审判需要，而且以开阔的眼光，在行政行为的内涵扩展、起诉期限制度设计、裁判类型等方面给下一步的修改完善留下了空间。鉴于行政诉讼制度的设计，其主要功能之一在于监督行政机关依法行政。因此，行政诉讼法的一举一动，都可能引起行政机关管理模式的巨大变动。

2014年11月，新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（简称行政诉讼法（2015修正））于2015年5月1日实施。此次修法立法思路简洁明了，与民事诉讼制度中相同的部分不再规定，直接以一个准用性规范解决重复问题，又结合《中华人民共和国行政强制法》的出台，对《中华人民共和国行政强制法》已有规定的非诉执行部分直接删除。2015年4月20日，最高人民法院审判委员会第1648次会议通过了《关于适用若干问题的解释》（法释[2015]9号，以下简称《适用解释》）。由于只有27条的《适用解释》是针对新法的部分新制度、新条款的择要式、配套式规定，条文内容较少，因此，没有规定的部分仍然适用1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的《关于执行若干问题的解释》（法释[2000]8号，以下简称《若干解释》）。这就造成了新旧司法解释不能衔接甚至冲突条款并存的局面。

最高院行政庭被迫在《法律适用》上撰文表示，2000年的执行解释中部分内容继续有效，以弥补审判实务操作上的捉襟见肘。

2016年各地逐渐在探索检察院提起行政公益诉讼的制度设计。于是，全国人大常委为了助力这一制度的设计，于2017年7月1日又颁布了《行政诉讼法》（2017修正），将行政公益诉讼制度嵌入新法第25条第四款。

由于匆匆出台的2015年的《适用解释》过于简陋，部分内容还必须适用15年前的执行解释，这就造成了新旧司法解释无法衔接甚至冲突条款并存的局面。各地法院对于如何正确适用新行政诉讼法、如何准确适用新旧司法解释各显其能，造成了法律适用的严重不统一。

《行诉解释》对医事行政诉讼实践的影响：

1.防治医患"滥诉"行为

江必新说"在司法实践中，投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的'职业打假人''投诉专业户'利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。"为了防止行政诉讼中的"滥诉"问题，首先司法解释对受案范围进行约束，明确了五种不可诉的行为，包括不产生外部法律效力的行为；为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为；上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。其次，司法解释界定了行政诉讼原告和被告的诉讼主体资格。在原告资格方面，明确了投诉举报者的原告资格；明确了非营利法人的原告主体资格。即事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的，可以自己的名义提起诉讼。在被告方面，明确了事业单位和行业协会的被告资格。

其中，司法解释明确规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的情形，属于行政诉讼法规定的"与行政行为有利害关系"。

2.解决了医患"立案难"问题

司法解释明确规定，人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。

根据司法解释，对当事人依法提起的诉讼，人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。

3.完善了医事行政诉讼证据规则

江必新说："行政诉讼法对于行政诉讼证据作了规定，科学的证据规则有利于法院查明事实，恢复案件的客观真实。同时，由于行政机关在行政程序中所处的取证优势地位，在证据规则上也应当有相应的程序制约和倾斜，确保'官'民在诉讼程序中处于实质平等的地位。"

此次新的《行诉解释》在证据制度上的亮点有：1.规定了详细的非法证据排除规则。行政诉讼法第43条第3款规定的"以非法手段取得的证据"包括：严重违反法定程序收集的证据材料；以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料；以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。2.明确了当事人的到庭义务。其中规定，负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。3.因被告原因导致损害的举证规则，规定在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。4.对行政诉讼审判程序进行了完善：明确了滥用回避申请权的法律后果；明确了拒绝陈述的法律后果；明确确认了无效判决规则；明确了共同过错的赔偿责任。5.确保让医事行政机关与医患"当庭对峙：，既要体现行政诉讼的严肃性，又要确保行政纠纷实质化解。6.新行政诉讼法为了强化行政复议监督职能，明确规定行政复议机关维持原行政行为的，复议机关作共同被告。7.细化规范性文件附带审查，既要依法维护合法行政规范性文件的效力，又要防止不合法条款进入实施过程。

行政复议和行政诉讼是将解决群众诉求纳入规范化、法制化轨道的重要制度。做好行政诉讼工作对推动法治政府建设、有效化解行政争议和社会矛盾、构建法治政府具有重要作用。

编辑/杜倩如