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最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释【法释〔2018〕1号】（下称解释）第五十三条到六十三条对行政案件的“起诉与受理”做了规定，结合行政诉讼法和最高院关于登记立案的规定，人民法院在行政案件立案阶段既要保障当事人的诉讼权利，又要对当事人提交的立案材料进行审查，以确定是否立案。

一、人民法院立案审查的内容

依据解释第五十五条和行政诉讼法第五十一条规定，人民法院在立案时应审查两部分内容：

1、起诉状内容和材料：包括原告身份证明材料及有效联系方式；被诉行政行为或不作为存在的材料；原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；人民法院认为需要提交的其他材料。如果是法定代理人或者委托代理人代为起诉，还应在起诉状中写明或在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。

2、起诉是否符合法定条件：包括原、被告主体是否适格；是否属于人民法院受案范围和受诉法院管辖；是否超过法定起诉期限；是否遵循行政复议与行政诉讼关系；是否具有具体的诉讼请求等等。“具体的诉讼请求”是指下列情形：

（1）请求判决撤销或者变更行政行为；

（2）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；

（3）请求判决确认行政行为违法；

（4）请求判决确认行政行为无效；

（5）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；

（6）请求解决行政协议争议；

（7）请求一并审查规章以下规范性文件；

（8）请求一并解决相关民事争议；？

（9）单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的有具体的赔偿、补偿事项以及数额；

（10）请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；

（11）请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。

（12）其他诉讼请求。

如果原告提供的起诉状缺少缺少诉讼请求且未改正的，人民法院将会做出不予立案决定。如在《李中文与海口市龙华区人民政府再审行政裁定书》【（2016）最高法行申4172号】中，最高人民法院认为：李中文以龙华区政府为被告，但其在起诉状中提出的八项诉讼请求，还涉及海口市住房和城乡建设局、海口市监察局等多个机关单位，诉求内容包括行政诉讼、民事诉讼和刑事诉讼等多项内容，无法确定其具体请求事项。因此，李中文的起诉不符合法定起诉条件，法院决定不予立案正确。

二、人民法院接受材料不等同于登记立案

解释和最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定都明确了原告提起诉讼时，人民法院应当接收诉状，能够判断符合起诉条件的应当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。

从法律规定看，人民法院接受原告起诉材料，并不等于同意立案。如《朱宝贵再审行政案》【（2017）最高法行申1245号】，最高人民法院认为：人民法院接收起诉状和材料，并不等于已经登记立案，只有经审查符合法定立案条件的，人民法院才能够予以登记立案。朱宝贵认为人民法院接收材料就等于登记立案，是对立案登记制的错误理解，以此为由申请再审，本院不予支持。

三、人民法院裁定不予立案的情形

人民法院经过审查，认为原告起诉不符合法定条件的，将会做出不予立案的裁定。根据法律规定，人民法院对行政案件裁定不予立案的主要情形如下：

1、原告拒不补正起诉材料的

解释第五十五条第二款规定，原告提交的起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当全面告知其补正的内容、补充的材料及期限。原告在指定期限内补正并符合起诉条件的，人民法院应登记立案。当事人如果拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，人民法院裁定不予立案，并载明不予立案的理由。

在《任文林上诉国家知识产权局专利复审委员会一案》【（2016）京行终3704号】，北京市高级人民法院认为：一审法院已于2015年9月4日通知任文林在2015年9月14日前来法院补充起诉材料并办理登记立案手续，但任文林以路途遥远为由并未在该期限内补齐起诉材料及办理立案登记手续，且直至2016年6月3日，任文林到本院要求办理登记立案手续时，仍未提交被诉决定书及挂号信信封原件。本院认为，任文林所称路途遥远并非其按照法律规定和法院要求不去一审法院补充起诉材料的正当理由，任文林怠于行使诉权的行为造成本案在起诉期限届满的近九个月后仍未进入诉讼程序，任文林的上述行为应视为拒绝补正的行为，依法应当裁定不予立案。

2、未履行复议前置程序直接起诉的

解释第五十六条规定法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。关于复议前置的情形，可参照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释【法释〔2018〕1号】理解之“复议与诉讼”一文。

3、在复议期内向人民法院起诉的

行政诉讼和行政复议的共同目标都是对行政行为的合法性进行审查并解决行政争议，但是两者的区别在于纷争解决的机关不同以及依据的程序不同。对于行政复议与行政诉讼衔接问题，法律采取的是“原告选择为原则，复议前置为例外”模式。除非法律特别规定之外，行政复议并非提起行政诉讼之前的必经程序。原告既可以选择先申请复议，再提起诉讼，也可以选择不申请复议，直接提起诉讼，但是不能复议和诉讼两种程序同时进行。如果公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。

4、撤诉后以同一事实和理由起诉的

解释第六十条规定人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。《陈阳再审行政裁定书》【（2016）最高法行申4468号】中，最高人民法院认为：陈阳本次起诉的诉讼请求为确认成都市新都区人民政府、成都市新都区龙桥镇人民政府针对其实施的征地行为违法，陈阳就该诉讼请求已经向四川省成都市中级人民法院提起过行政诉讼，该院也已立案，案号为（2015）成行初字第427号。在（2015）成行初字第427号案审理过程中，陈阳明知一审法院变更了开庭法庭但拒不到庭，一审法院以其经传票传唤，无正当理由拒不到庭为由，裁定该案按撤诉处理。陈阳就同一事实和理由再次提起本案诉讼，不符合法律规定的行政诉讼的起诉条件，一、二审法院裁定不予立案并无不当。

如果准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。？

四、人民法院决定登记立案的情形

人民法院经过对原告提供资料的审查，认为符合立案条件的应当予以登记立案，主要情形如下：

1、符合法定起诉条件的

解释第五十三条规定人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。行政诉讼的起诉条件为原、被告主体适格，有具体诉讼请求，属于行政案件受案范围和受诉法院管辖。如果起诉符合法定条件，人民法院应当场决定立案。

2、复议机关不受理申请或在法定期限内不作复议决定的

解释第五十六条第二款规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。如《曾广银、上海市静安区人民政府再审审查与审判监督案》【（2016）最高法行申3356号】中，申请人曾广银认为原上海市闸北区人民政府天目西路街道办事处违法限制其人身自由，向原上海市闸北区人民政府申请复议，原闸北区政府决定不予受理。曾广银不服向一审法院起诉，提出要求撤销原闸北区政府作出的闸府复不受字（2015）第14号不予受理告知书等请求，一审法院裁定驳回起诉，二审法院予以维持。最高人民法院认为：曾广银因不服原闸北区政府作出的闸府复不受字（2015）第14号不予受理告知书，向人民法院提起诉讼，属于人民法院的受案范围。原审法院以裁定的方式驳回曾广银的起诉，确有不妥，予以纠正。

3、撤回复议申请又起诉的

法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法立案。如在《孙正冲与启东市公安局治安行处罚二审行政判决书》【？（2014）通中行终字第0127号】中，南通市中级人民法院认为：启东市公安局作出行政处罚决定书并送达孙正冲，孙正冲在法定期限内向启东市人民政府申请行政复议，后撤回复议申请，政府亦作出行政复议终止审查通知书。孙正冲申请行政复议并非行政诉讼的必经程序，其具有申请行政复议和提起行政诉讼的选择权，在复议机关作出行政复议终止审查通知书后，孙正冲仍具有提起行政诉讼的权利。

4、未缴纳诉讼费用按撤诉处理后又起诉的

解释第六十一条规定，原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予立案。

如《谭利余、湖南省长沙市岳麓区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书》【（2016）最高法行申4091号】中，最高人民法院认为：湖南省长沙市望城区人民法院作出（2014）望行初字第0004号行政裁定，对谭利余诉岳麓区政府行政复议决定一案按撤诉处理后，谭利余于同年6月27日再次就岳麓区政府岳行复决〔2013〕008号《行政复议决定书》向长沙市中级人民法院提起诉讼。在当事人没有提交证据、人民法院没有依职权调取证据的前提下，湖南省高级人民法院二审裁定认定谭利余再次起诉超过法定起诉期限没有事实根据，原审裁定据此驳回谭利余的起诉显属不当，应予纠正。

5、对重新作出的行政行为不服的

人民法院判决撤销行政机关的行政行为后，公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应当依法立案。在《陈柏宇与国家工商行政管理总局商标评审委员会行政裁决申诉行政裁定书》【（2015）知行字第32号】中，最高人民法院论述为：人民法院判决撤销行政机关的具体行政行为后，公民、法人或其他组织对行政机关重新作出的具体行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应当依法受理，亦即陈柏宇享有对商标评审委员会第60814号裁定提起行政诉讼的诉权。

6、对没有制作法律文书的行政行为不服的

行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案。2016年6月份，最高人民法院在多起案件中表示：行政机关作出行政行为没有制作或者没有送达法律文书时允许当事人起诉，对相对人诉权的一种保护。在这种情况下，人民法院不以行政法律文书作为起诉必备条件，只要相对人能证明具体行政行为存在，就可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当依法受理（见最高人民法院裁判文书网刊登的《黄岳荣申请申诉审查裁定书》、《谢德凯申请申诉审查裁定书》等）。

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